作者：陶自成    姜良鋒

境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理重要內(nèi)容之一，是企業(yè)保障境外機(jī)構(gòu)和人員生命安全的關(guān)鍵和基礎(chǔ)性工作。企業(yè)要堅(jiān)持底線思維，進(jìn)一步建立健全更加完善、系統(tǒng)、規(guī)范的境外重大突發(fā)事件境應(yīng)急預(yù)案管理工作。

我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀

一、頂層設(shè)計(jì)相對(duì)滯后

國家出臺(tái)了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等有關(guān)法律法規(guī)文件，但針對(duì)指導(dǎo)企業(yè)境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)性意見或規(guī)范性文件方面缺少頂層設(shè)計(jì)。“一帶一路”建設(shè)過程中可能發(fā)生的境外突發(fā)事件的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、政治性強(qiáng)，跨國重大突發(fā)事件時(shí)，涉及監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置響應(yīng)、救援、撤離等過程中多個(gè)方面，第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援力量協(xié)調(diào)統(tǒng)籌調(diào)度難度大。在“一企一策”“一個(gè)項(xiàng)目一策”指導(dǎo)性設(shè)計(jì)不足，對(duì) “一帶一路”建設(shè)敏感事件、敏感地區(qū)、敏感時(shí)間等突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)不足，滯后于國際業(yè)務(wù)的跨越式發(fā)展。 

二、管理體系不健全

1.預(yù)案體系重復(fù)建設(shè)

如境外機(jī)構(gòu)和人員安全管理應(yīng)急預(yù)案、境外公共安全管理應(yīng)急預(yù)案、境外恐怖襲擊突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、營地安保專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、遭到哄搶搶劫專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，這些預(yù)案內(nèi)容存在交叉重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，浪費(fèi)大量人力物力。

2.種類建設(shè)不健全

如應(yīng)急撤離預(yù)案、資產(chǎn)保全、輿情應(yīng)急預(yù)案等不健全。國際工程業(yè)務(wù)從傳統(tǒng)的勞務(wù)輸出、工程承包向投資并購方向發(fā)展，從業(yè)人員越來越多，境外國有資產(chǎn)規(guī)模越來越大，除了傳統(tǒng)保障人員安全的撤退應(yīng)急預(yù)案外，還應(yīng)考慮建立健全資產(chǎn)保全、輿情管理等專項(xiàng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。

3.應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)交叉復(fù)雜

有的境外機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）編制了多個(gè)社會(huì)安全類相關(guān)預(yù)案，每項(xiàng)突發(fā)事件預(yù)案均分別各自成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組及各個(gè)專項(xiàng)工作組，導(dǎo)致應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)交叉繁雜，信息預(yù)警、報(bào)送、響應(yīng)、處置存在多頭管理、多頭請(qǐng)示匯報(bào)、人員交叉等現(xiàn)象，一旦發(fā)生突發(fā)事件，不利于應(yīng)急處置。

三、預(yù)案的功能定位認(rèn)識(shí)不足

我國對(duì)境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理還處于傳統(tǒng)的“處置方案”階段，一定程度上影響到境外突發(fā)事件預(yù)案的實(shí)用性和時(shí)效性，應(yīng)強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件發(fā)生之前的方案準(zhǔn)備，關(guān)注事件的發(fā)展與延續(xù)。

企業(yè)對(duì)境外突發(fā)事件預(yù)案規(guī)范內(nèi)容、內(nèi)涵、屬地管理的定位認(rèn)識(shí)不足。如對(duì)戰(zhàn)略級(jí)預(yù)案、行動(dòng)級(jí)預(yù)案、戰(zhàn)術(shù)級(jí)預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)級(jí)預(yù)案的區(qū)別認(rèn)識(shí)，對(duì)不同層級(jí)機(jī)構(gòu)的預(yù)案及現(xiàn)場(chǎng)處置方案?jìng)?cè)重點(diǎn)的區(qū)別認(rèn)識(shí)。

四、預(yù)案體系內(nèi)外銜接不足

1.內(nèi)部上下對(duì)接、外部橫向銜接不足

主要表現(xiàn)在境外機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案體系在外部與駐在國使（領(lǐng)）館、當(dāng)?shù)卣块T社會(huì)應(yīng)急預(yù)案體系銜接不足，與集團(tuán)公司總部、國內(nèi)管理單位總部應(yīng)急預(yù)案體系銜接不足，對(duì)自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、國際環(huán)境的應(yīng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案體系銜接不足，覆蓋不夠。

2.關(guān)聯(lián)性啟動(dòng)不夠

對(duì)應(yīng)一個(gè)突發(fā)事件，除了按主預(yù)案啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)外，也可能在不同的環(huán)節(jié)或側(cè)面按支持預(yù)案啟動(dòng)一些支持性的應(yīng)急響應(yīng)，如輿情信息發(fā)布、醫(yī)療保障、緊急撤離和重大安全生產(chǎn)專項(xiàng)預(yù)案、疫情衍生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案等。

3.靈活性不夠

編制應(yīng)急預(yù)案應(yīng)遵循屬地化、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援的原則，靈活與適當(dāng)是第一訴求。

五、主要環(huán)節(jié)管理不到位

1.系統(tǒng)分析不足

對(duì)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別、導(dǎo)致后果分析不夠，對(duì)境外突發(fā)事件可能產(chǎn)生的次生、衍生風(fēng)險(xiǎn)以及提出控制風(fēng)險(xiǎn)措施不夠，對(duì)信息資源、安全防范措施、應(yīng)急物資等應(yīng)急資源調(diào)查深度不夠。境外突發(fā)事件應(yīng)急處置面臨復(fù)雜的外部環(huán)境條件，如當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、緊急救助救援、國際協(xié)同、與當(dāng)?shù)卣块T協(xié)調(diào)配合、信息報(bào)送、組織保障、資源保障、交通保障等，需要更多依賴他國專業(yè)應(yīng)急救援力量。

2.環(huán)節(jié)管理不規(guī)范

在組織編制方面，缺乏系統(tǒng)上下溝通，沒有組織相關(guān)方面人員共同參與編制工作，有的沒有征求相關(guān)單位意見就直接報(bào)送審核，缺乏嚴(yán)格審核機(jī)制；存在應(yīng)急預(yù)案評(píng)估和修訂機(jī)制不健全的問題，沒有建立定期評(píng)估機(jī)制，沒有根據(jù)情況變化及時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致存在的問題得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)；重“演”輕“練”，以桌面推演為主，沒有采取全流程演練，實(shí)戰(zhàn)性不強(qiáng)。演練后的分析評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，難以評(píng)估預(yù)案的科學(xué)性和可操作性。對(duì)應(yīng)急預(yù)案實(shí)施密切相關(guān)的管理人員和專業(yè)救援人員等組織開展應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)不到位，履行預(yù)案?jìng)浒覆唤∪?/span>

完善體系建設(shè)的建議

我國應(yīng)急體系建設(shè)工作主要內(nèi)容概況為“一案三制”，其中應(yīng)急預(yù)案是“一案三制”的核心，是應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急體制和應(yīng)急法制的集中體現(xiàn)，是應(yīng)急處置的根本依據(jù)，是日常應(yīng)急管理的重要工作內(nèi)容。目前，我國應(yīng)急管理也進(jìn)入到關(guān)鍵性時(shí)期，應(yīng)急管理體系建設(shè)已作為“十四五”期間提高治理能力和治理水平現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

一、加強(qiáng)預(yù)案體系頂層設(shè)計(jì)

1.建議國家有關(guān)部委層面出臺(tái)專門針對(duì)境外重大突發(fā)事件情景設(shè)計(jì)的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的規(guī)范指導(dǎo)性文件，形成具有戰(zhàn)略性、前瞻性和實(shí)用性應(yīng)急預(yù)案體系框架的總體設(shè)計(jì)。

2.推動(dòng)建立國家有關(guān)部委牽頭與國際相關(guān)組織、高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)國家有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)境外重大突發(fā)事件跨國大規(guī)模聯(lián)合演練、國際救援機(jī)制建設(shè)。

3.推動(dòng)央企聯(lián)合編制應(yīng)急預(yù)案，開展聯(lián)合應(yīng)急演練的工作機(jī)制，適時(shí)修訂完善相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。

4.加強(qiáng)集團(tuán)公司、國內(nèi)管理單位、境外機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）等內(nèi)部分層級(jí)管理、屬地化管理的應(yīng)急預(yù)案體系銜接，加強(qiáng)與駐在國使（領(lǐng)）館、當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府部門、救援機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等聯(lián)防聯(lián)控的應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)制。

二、加強(qiáng)預(yù)案管理的工作協(xié)調(diào)

編制工作要凸顯不同層級(jí)、部門的預(yù)案特點(diǎn)，加強(qiáng)彼此兼容與協(xié)調(diào)，橫向協(xié)調(diào)各職能部門發(fā)揮作用，縱向打通集團(tuán)公司、各國際業(yè)務(wù)單位、境外機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目）之間的工作銜接。加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)與駐在國使（領(lǐng)）館、當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門、應(yīng)急救援組織等部門應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，通報(bào)有關(guān)突發(fā)事件信息，共同開展應(yīng)急演練，協(xié)同應(yīng)急救援，提高應(yīng)急處置能力和效果。

三、健全預(yù)案體系層級(jí)建設(shè)

建立健全企業(yè)層面境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理體系建設(shè)，形成集團(tuán)公司三級(jí)預(yù)案管理體系：集團(tuán)公司突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，主要體現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)”職能；各二級(jí)國際單位應(yīng)急預(yù)案、三級(jí)單位及基層單位應(yīng)急預(yù)案，主要體現(xiàn)“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”職能。三級(jí)單位及基層單位包括本單位的應(yīng)急預(yù)案、基層作業(yè)班組及重點(diǎn)崗位的現(xiàn)場(chǎng)處置方案和應(yīng)急處置卡，主要體現(xiàn)自救互救和先期處置特點(diǎn)。

四、加強(qiáng)技術(shù)支撐與指導(dǎo)

建議科學(xué)地針對(duì)境外復(fù)雜的重大突發(fā)事件進(jìn)行情景構(gòu)建、應(yīng)急任務(wù)預(yù)設(shè)、加強(qiáng)應(yīng)急資源保障，如構(gòu)建“一帶一路”突發(fā)事件情景、與國際SOS組織、世界衛(wèi)生組織等跨國應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)，開展應(yīng)急預(yù)案編制、評(píng)估、培訓(xùn)、演練及備案，提高可操作性，達(dá)到突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案“本土化”，解決境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案“水土不服”的問題。

（作者單位：中國長江三峽集團(tuán)有限公司）