轉(zhuǎn)載。
作者駱涌
根據(jù)修正后的《安全生產(chǎn)法》第51條明確，自2021年9月1日起，屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險（以下簡稱“安責(zé)險”）。近年來，安責(zé)險作為安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金的替代制度，在緩解企業(yè)資金壓力、分散賠償風(fēng)險、化解社會矛盾等方面發(fā)揮了積極的作用。然而，在實際推廣過程中，仍存在一些執(zhí)行過程中的不足。事件一：2021年9月5日，新華社報道國務(wù)院第八次大督查第十六督查組發(fā)現(xiàn)，寧夏石嘴山市的企業(yè)只能通過江泰保險經(jīng)紀(jì)股份有限公司寧夏分公司購買安責(zé)險，保險公司的事故預(yù)防費被要求轉(zhuǎn)至石嘴山市應(yīng)急管理局指定賬戶。石嘴山市應(yīng)急管理局和江泰寧夏分公司有關(guān)行為涉嫌壟斷經(jīng)營，事故預(yù)防服務(wù)不到位。對此，應(yīng)急管理部2021年9月6日下發(fā)《應(yīng)急管理部關(guān)于進一步做好安全生產(chǎn)責(zé)任保險工作的緊急通知》（應(yīng)急〔2021〕61號，以下簡稱《緊急通知》），要求依法依規(guī)做好安責(zé)險實施工作。事件二：2022年6月9日，國家市場監(jiān)管總局公布2022年制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法專項行動案件。其中之一是浙江海寧市住建局等單位采取印發(fā)通知、公告等方式，招標(biāo)確定共保體承保全市建筑施工安責(zé)險業(yè)務(wù)，并且發(fā)文要求新開工建筑施工企業(yè)申領(lǐng)施工許可證前，必須在共保體保險公司投保安責(zé)險。浙江省市場監(jiān)管局立案調(diào)查后，向海寧市人民政府發(fā)出行政建議書，建議責(zé)令海寧市住建局和海寧市應(yīng)急管理局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會嘉興監(jiān)管分局海寧監(jiān)管組糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，廢止或修改有關(guān)文件，恢復(fù)建筑施工安責(zé)險市場公平競爭。上述案件的共同點是安責(zé)險的壟斷經(jīng)營問題，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與保險公司均涉案。安責(zé)險在推廣過程中出現(xiàn)壟斷經(jīng)營事件的原因有兩點：第一，應(yīng)急管理部在《緊急通知》中指出“個別基層部門單位法制觀念淡薄，服務(wù)群眾意識不強，執(zhí)行安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度走偏走樣。”第二，安責(zé)險制度本身存在缺陷，制度設(shè)計有待完善。第二點對于從根本上防止出現(xiàn)安責(zé)險壟斷經(jīng)營事件尤為重要。當(dāng)前，安責(zé)險制度存在強制性與逐利性并存的缺陷。“強制性”指政府強制高危行業(yè)企業(yè)投保安責(zé)險?！栋踩a(chǎn)法》第109條規(guī)定：高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位未按照國家規(guī)定投保安責(zé)險的，責(zé)令限期改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款。據(jù)澎湃新聞報道，2021年9月1日，《安全生產(chǎn)法》（修正案）正式實施當(dāng)日上午，浙江蒼南縣應(yīng)急管理監(jiān)察大隊組織對高危行業(yè)礦山采掘企業(yè)進行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)有兩家企業(yè)均未按照國家規(guī)定投保安責(zé)險，后對兩家公司各處以罰款10萬元的頂格處罰。該處罰被媒體稱為《安全生產(chǎn)法》（修正案）實施后關(guān)于安責(zé)險的首張罰單。“逐利性”指保險公司及保險經(jīng)紀(jì)公司銷售安責(zé)險賺取利潤?！栋踩a(chǎn)責(zé)任保險事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》（AQ9010—2019，以下簡稱《安責(zé)險服務(wù)規(guī)范》）對安責(zé)險的定義是：“保險機構(gòu)對投保單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成的人員傷亡和有關(guān)經(jīng)濟損失等予以賠償，并且為投保單位提供生產(chǎn)安全事故預(yù)防服務(wù)的商業(yè)保險。”商業(yè)保險在經(jīng)營過程中必然追求盈利。一方面，高危行業(yè)、領(lǐng)域的企業(yè)必須購買安責(zé)險，否則就是違法；另一方面，保險公司及保險經(jīng)紀(jì)公司銷售安責(zé)險獲取利益。由此，安責(zé)險將行政權(quán)的“強制性”與商業(yè)保險的“逐利性”集于一身。對于保險公司及保險經(jīng)紀(jì)公司來說，借助行政機關(guān)的權(quán)力達成壟斷協(xié)議無疑是獲取利益的最有效手段。在對市場經(jīng)濟進行管制的過程中，政府部門和相關(guān)企業(yè)分別是管制者和被管制者。在正常情況下，管制者對被管制者的經(jīng)營行為進行管制以保障公共利益。但是，現(xiàn)實中，被管制者為實現(xiàn)自身利益的最大化，會采取各種手段影響管制者，兩者甚至可能達成某種“隱形契約”，繼而損害公共利益，這種現(xiàn)象被稱為“管制俘獲”。安責(zé)險壟斷經(jīng)營事件表明：避免地方政府部門與保險公司及保險經(jīng)紀(jì)公司之間出現(xiàn)“管制俘獲”現(xiàn)象已經(jīng)迫在眉睫。上文所述兩個事件中，無論出于何種目的，地方政府部門運用行政權(quán)力“幫助”保險公司及保險經(jīng)紀(jì)公司實現(xiàn)了安責(zé)險的壟斷銷售。高危行業(yè)企業(yè)為避免行政處罰必須購買安責(zé)險，但是對這種商業(yè)保險又沒有議價權(quán)，加之事故預(yù)防服務(wù)不到位，有關(guān)政府部門的行為最終損害了公共利益，違背了安責(zé)險制度的初衷。當(dāng)前，安責(zé)險領(lǐng)域出現(xiàn)的“管制俘獲”現(xiàn)象雖然是偶然事件，但是又有必然性，必然性源于安責(zé)險“強制性”與“逐利性”并存。三、問題的解決：安責(zé)險引入“不盈利不虧損原則”為避免強制性與逐利性并存而引發(fā)負面問題，強制性保險需遵循“不盈利不虧損原則”。對于此類問題，公眾所熟知的機動車交通事故責(zé)任強制保險有立法先例?！稒C動車交通事故責(zé)任強制保險條例》第6條規(guī)定：“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)按照機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)總體上不盈利不虧損的原則審批保險費率?！睘楸ＷC“不盈利不虧損原則”能夠有效落實，該條例第7條規(guī)定：“保險公司的機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)與其他保險業(yè)務(wù)分開管理，單獨核算?！?/span>筆者認為，參照機動車交通事故責(zé)任強制保險制度的設(shè)計思路，未來安責(zé)險也應(yīng)當(dāng)引入“不盈利不虧損原則”。將保險公司的安責(zé)險業(yè)務(wù)與其他保險業(yè)務(wù)分開管理，單獨核算，按照總體上不盈利不虧損的原則審批保險費率。這樣將有效遏制保險公司及保險經(jīng)紀(jì)公司的逐利行為，避免對地方監(jiān)管部門的不利影響，預(yù)防安責(zé)險領(lǐng)域出現(xiàn)“管制俘獲”現(xiàn)象。這里的“不盈利”包括兩個層面的含義：一是保險公司不盈利，為此保險公司需嚴(yán)格控制安責(zé)險的成本；二是保險經(jīng)紀(jì)公司不盈利，保險經(jīng)紀(jì)公司以銷售保險獲得保險公司的“返點”為盈利手段，這在普通商業(yè)保險中沒有問題，但是由于“返點”本身存在較大的交易空間，強制性保險中不應(yīng)存在“返點”。四、探索完善安全生產(chǎn)相關(guān)保險制度體系除了為安責(zé)險引入“不盈利不虧損原則”以外，筆者建議：未來能夠深入探索完善安全生產(chǎn)相關(guān)保險制度體系，合理配置安責(zé)險、工傷保險以及意外傷害保險等相關(guān)保險，以發(fā)揮它們在保障安全生產(chǎn)、維護社會穩(wěn)定中的角色。例如，參考機動車交通事故責(zé)任強制保險，規(guī)定安責(zé)險僅賠付事故影響的第三人，企業(yè)員工適用工傷保險及其他商業(yè)保險，這樣可以解決相關(guān)保險的重疊問題，降低安責(zé)險的保險費率。此外，《安責(zé)險服務(wù)規(guī)范》第5.1項列出的保險公司事故預(yù)防服務(wù)項目中包括宣傳教育、風(fēng)險辨識、隱患排查等多項內(nèi)容。實務(wù)中，保險公司需要將這些工作委托第三方公司完成。一方面，第三方公司的工作效果較難得到驗證；另一方面，基層監(jiān)管部門日常宣傳教育和執(zhí)法檢查已經(jīng)普遍達到了較高的力度和頻率，相比之下保險公司的事故預(yù)防服務(wù)好似雞肋。同時，安責(zé)險中的事故預(yù)防費與工傷保險中的工傷預(yù)防費存在功能上的重疊，未來取消安責(zé)險中的事故預(yù)防費，降低企業(yè)負擔(dān)，也不失為一種選擇。
