職業(yè)健康監(jiān)管職能轉(zhuǎn)換后，像是武行從文，沒(méi)了骨氣。少許地區(qū)竟碰了一鼻子灰，連廠門都不給進(jìn)的情況發(fā)生...這在安監(jiān)監(jiān)管下是不可能出現(xiàn)的事情。衛(wèi)生系統(tǒng)的體系明顯沒(méi)有建立起來(lái)，衛(wèi)健委監(jiān)管下的企事業(yè)單位明顯不如往昔自覺(jué)，這其中還有一個(gè)重要原因：各市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道監(jiān)管力度明顯下降，甚至為零。缺乏當(dāng)?shù)卣亩酱?，職業(yè)健康監(jiān)管有些形同虛設(shè)...

據(jù)《我國(guó)工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制沿革及展望》（作者：周鑒）一文描述：

我國(guó)自2003年職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制改革以來(lái)，經(jīng)過(guò)15年的重組與磨合，安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制已然成形推動(dòng)了職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作。以溫州市為例，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)以后職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)突飛猛進(jìn)，2015-2018年完成職業(yè)健康檢查412 274人次。有關(guān)部門應(yīng)重視職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管的發(fā)展規(guī)律，摒棄"分割式監(jiān)管"，合并立法、綜合監(jiān)管，與國(guó)際接軌，實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全衛(wèi)生綜合監(jiān)管，在有效利用資源、提高行政效率的同時(shí)減輕監(jiān)察對(duì)象的負(fù)擔(dān)。

雖然機(jī)關(guān)部門從應(yīng)急管理局轉(zhuǎn)換到了衛(wèi)生健康局，安全和職業(yè)健康一體化監(jiān)管不再現(xiàn)實(shí)，但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的角度，是否可以依然實(shí)施“安全職業(yè)健康一體化監(jiān)管”，由同一批人負(fù)責(zé)監(jiān)管，維持原有的工作思路？對(duì)此，各地意見(jiàn)不同。你怎么看？

我國(guó)工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制沿革及展望

周鑒 溫州市應(yīng)急管理局

職業(yè)衛(wèi)生問(wèn)題與人類生產(chǎn)活動(dòng)相伴相生，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中必然面對(duì)的共性問(wèn)題。學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制的研究有一定的基礎(chǔ)^[1,2,3]，但對(duì)其歷史沿革的研究缺乏系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性和全面性。為了解我國(guó)工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制沿革，我們對(duì)我國(guó)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體系進(jìn)行分析和探討，以供職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)部門和人員參考。

一、我國(guó)工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制沿革

1．1949-1986年：

勞動(dòng)（人事）部與衛(wèi)生部共管階段。1949年11月2日，中央人民政府勞動(dòng)部成立（1954年9月改稱"中華人民共和國(guó)勞動(dòng)部"）。根據(jù)1950年5月《中央人民政府勞動(dòng)部試行組織條例》，設(shè)勞動(dòng)保護(hù)司（1956年9月改稱"勞動(dòng)保護(hù)局"），負(fù)責(zé)全國(guó)的勞動(dòng)保護(hù)工作。勞動(dòng)部多次頒布文件或依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定開(kāi)展工作。例如，1950-1956年，勞動(dòng)部頒布了《工廠衛(wèi)生暫行條例草案（試行）》《關(guān)于防止瀝青中毒的辦法》和《工廠通風(fēng)裝置管理辦法（草案）》等文件；1956年5月，國(guó)務(wù)院頒布《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》，明令"各級(jí)勞動(dòng)部門必須加強(qiáng)經(jīng)常的監(jiān)督和檢查工作"。1956年10月，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)部組織簡(jiǎn)則》賦予勞動(dòng)部"管理勞動(dòng)保護(hù)工作，監(jiān)督檢查國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的勞動(dòng)保護(hù)、安全技術(shù)和工業(yè)衛(wèi)生工作"的職責(zé)。1963年9月頒布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工個(gè)人防護(hù)用品發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定"地方勞動(dòng)部門應(yīng)對(duì)本標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查"。1970年6月，勞動(dòng)部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等9部門（機(jī)構(gòu)）合并組建國(guó)家計(jì)劃革命委員會(huì)，又于1975年9月將勞動(dòng)部從中獨(dú)立，組建國(guó)家勞動(dòng)總局^[4]。1982年5月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家勞動(dòng)總局、國(guó)家人事局、國(guó)務(wù)院科學(xué)技術(shù)干部局、國(guó)家編制委員會(huì)合并，設(shè)立勞動(dòng)人事部。同年5月，《勞動(dòng)人事部任務(wù)與職責(zé)》規(guī)定"勞動(dòng)人事部綜合管理勞動(dòng)保護(hù)、礦山和鍋爐壓力容器安全工作"，設(shè)勞動(dòng)保護(hù)局（1986年11月改稱勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察局）、礦山安全監(jiān)察局和鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局。

1954年5月，衛(wèi)生部召開(kāi)了第一屆全國(guó)工業(yè)衛(wèi)生會(huì)議，并做了《第一屆全國(guó)工業(yè)衛(wèi)生會(huì)議決議》，提出"各級(jí)衛(wèi)生行政部門必須把工業(yè)衛(wèi)生工作逐步統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)起來(lái)"，并提議"中央衛(wèi)生部和中央各工業(yè)部門，以及有關(guān)方面組織工業(yè)衛(wèi)生工作委員會(huì)"。同年10月，衛(wèi)生部《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)衛(wèi)生工作中工業(yè)部門與地方衛(wèi)生部門的分工暫行辦法》對(duì)工業(yè)衛(wèi)生工作的分工做了原則性規(guī)定。中央10部門負(fù)責(zé)工業(yè)衛(wèi)生工作的人員也聯(lián)合組成了"工業(yè)衛(wèi)生工作委員會(huì)"，并出臺(tái)了《工業(yè)衛(wèi)生工作委員會(huì)組織辦法》（1954年12月28日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)），委員會(huì)暫以衛(wèi)生部為辦公機(jī)關(guān)。1957年，衛(wèi)生部進(jìn)一步提出了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)衛(wèi)生工作的分工辦法》（1957年8月13日經(jīng)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)），強(qiáng)調(diào)"中央各工業(yè)部門所屬工業(yè)企業(yè)的各項(xiàng)醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)工作，均由地方衛(wèi)生部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)"。1980年12月，衛(wèi)生部聯(lián)合國(guó)家勞動(dòng)總局等12部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工業(yè)衛(wèi)生管理工作意見(jiàn)的通知》，明確由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)組織制訂、修訂和頒發(fā)國(guó)家衛(wèi)生法規(guī)和職業(yè)病診斷標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行衛(wèi)生監(jiān)督。1983年3月，《國(guó)務(wù)院各部門的主要任務(wù)和職責(zé)（試行本）》規(guī)定衛(wèi)生部的主要職責(zé)之一是"負(fù)責(zé)環(huán)境、勞動(dòng)、飲水、食品（包括進(jìn)口食品）、學(xué)校、放射性防護(hù)等衛(wèi)生的管理，制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，組織衛(wèi)生監(jiān)測(cè)，實(shí)施衛(wèi)生監(jiān)督"^[5]。

由于勞動(dòng)保護(hù)、勞動(dòng)衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的內(nèi)涵及其工作領(lǐng)域存在交叉^[6,7]，這一時(shí)期的工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能呈現(xiàn)交叉狀態(tài)，由勞動(dòng)（人事）部和衛(wèi)生部共同承擔(dān)，各有側(cè)重。

2．1986-2003年：

以衛(wèi)生部為主的工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制。1986年11月，衛(wèi)生部和勞動(dòng)人事部聯(lián)合發(fā)布了分工協(xié)作紀(jì)要，明確了勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)勞動(dòng)衛(wèi)生工程技術(shù)（預(yù)防和治理職業(yè)危害的工程技術(shù)措施）相關(guān)的工作，而對(duì)企業(yè)進(jìn)行預(yù)防性和經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)察等工作則由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)^[8]。這標(biāo)志著以衛(wèi)生部為主的工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制得以確立。1988年4月機(jī)構(gòu)改革后，勞動(dòng)部"綜合管理職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生（工程技術(shù)）監(jiān)察工作""規(guī)劃和指導(dǎo)礦山安全和職業(yè)衛(wèi)生（工程技術(shù)）工作"，設(shè)職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察局（原勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察局）、礦山安全衛(wèi)生監(jiān)察局和鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局。同年11月，《衛(wèi)生部并國(guó)家中醫(yī)藥管理局"三定"方案》規(guī)定了衛(wèi)生部的主要職責(zé)。1993年3月，勞動(dòng)部負(fù)責(zé)"綜合管理全國(guó)職業(yè)安全衛(wèi)生、礦山安全衛(wèi)生、鍋爐壓力容器安全和全國(guó)安全生產(chǎn)工作"，設(shè)職業(yè)安全衛(wèi)生與鍋爐壓力容器監(jiān)察局、礦山安全衛(wèi)生監(jiān)察局和安全生產(chǎn)管理局；衛(wèi)生部依據(jù)衛(wèi)生法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)行使監(jiān)督職權(quán)，由衛(wèi)生監(jiān)督司負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施。

1995年1月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）專設(shè)"勞動(dòng)安全衛(wèi)生"一章，授權(quán)勞動(dòng)行政部門和有關(guān)部門對(duì)違法行為給予行政處罰。1997年11月，《衛(wèi)生部關(guān)于對(duì)浙江省衛(wèi)生廳有關(guān)勞動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督適用法律問(wèn)題的復(fù)函》中指出，《勞動(dòng)法》所稱"有關(guān)部門"包括衛(wèi)生部門，并明確1986年的分工協(xié)作紀(jì)要繼續(xù)有效。1998年6月，勞動(dòng)部承擔(dān)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察（包括礦山衛(wèi)生監(jiān)察）職能交由衛(wèi)生部，勞動(dòng)部承擔(dān)的安全生產(chǎn)綜合管理、職業(yè)安全監(jiān)察、礦山安全監(jiān)察職能交由國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)。2002年5月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)病防治法》）正式確立了衛(wèi)生行政部門承擔(dān)工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)的主體地位，全面負(fù)責(zé)職業(yè)病防治工作。這一時(shí)期，衛(wèi)生部完成了從主要承擔(dān)者到獨(dú)立承擔(dān)者的角色轉(zhuǎn)換。

3．2003-2018年：

2003年，工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃入國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。2005年1月，衛(wèi)生部與國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)文（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2005〕31號(hào)），明確了各自所承擔(dān)的職能，用人單位職業(yè)健康監(jiān)護(hù)情況監(jiān)督檢查、建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)衛(wèi)生"三同時(shí)"審查、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定和監(jiān)督管理工作仍由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。2005年2月，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局變更為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，原工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能相應(yīng)劃入。2008年7月，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局增設(shè)職業(yè)安全健康監(jiān)督管理司專門承擔(dān)監(jiān)督檢查工礦商貿(mào)工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生情況等職責(zé)；國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局承擔(dān)煤礦工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查等職責(zé)。2010年10月，建設(shè)項(xiàng)目的職業(yè)衛(wèi)生"三同時(shí)"審查及監(jiān)督檢查、職業(yè)衛(wèi)生檢測(cè)、評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定和監(jiān)督管理工作等職責(zé)劃入國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。

2011年12月，修正后的《職業(yè)病防治法》賦予安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在職業(yè)病預(yù)防環(huán)節(jié)全面實(shí)施監(jiān)管的主體地位。這一時(shí)期，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局完成了從主要承擔(dān)者到獨(dú)立承擔(dān)者的角色轉(zhuǎn)換，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能完成劃轉(zhuǎn)。

4．2018年后：

2018年3月，原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局承擔(dān)的工作場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃入新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能回歸衛(wèi)生行政部門。

二、展望

我國(guó)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作取得了巨大成就，但職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制有待理順^[9]。目前，我國(guó)正在探索現(xiàn)代職業(yè)衛(wèi)生問(wèn)題綜合預(yù)防治理體系，近年來(lái)一些研究成果值得學(xué)習(xí)和效仿。

1．維護(hù)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制的長(zhǎng)期穩(wěn)定：

穩(wěn)定的職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管模式是管理的關(guān)鍵。以美國(guó)為例，自1970年《職業(yè)安全與健康法》頒布后設(shè)立了包括職業(yè)安全與健康管理局在內(nèi)的4大永久性機(jī)構(gòu)^[10]，保持了職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管體制的長(zhǎng)期穩(wěn)定，保障了《職業(yè)安全與健康法》的有效實(shí)施，保證了職業(yè)病報(bào)告發(fā)病例數(shù)的持續(xù)下降。穩(wěn)固的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制有利于維護(hù)其權(quán)威，有助于穩(wěn)定職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)和用人單位的預(yù)期，使之責(zé)無(wú)旁貸、依法履行職能或義務(wù)，從而提升職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管成效。我國(guó)于1998年改革后延續(xù)至今的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制及其成效亦是很好的例證。

2．確保職業(yè)衛(wèi)生法律的有效實(shí)施：

職業(yè)病報(bào)告發(fā)病例數(shù)受多種因素的影響。（1）職業(yè)防護(hù)水平：包括工程防護(hù)和個(gè)體防護(hù)；（2）職業(yè)健康監(jiān)護(hù)：有研究表明，在職業(yè)病危害尚未得到有效控制的情況下，職業(yè)病報(bào)告發(fā)病例數(shù)與職業(yè)健康檢查人數(shù)具有一定的正相關(guān)^[11]；（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革：1988-1997年，我國(guó)職業(yè)病報(bào)告發(fā)病數(shù)量逐年下降，而1998、2003年兩次監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革后，職業(yè)病報(bào)告發(fā)病例數(shù)上升。在職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)職業(yè)病報(bào)告例數(shù)隨著監(jiān)管力度增強(qiáng)而增加的"反常"現(xiàn)象。究其原因，一是當(dāng)年新發(fā)職業(yè)病病例被診斷的同時(shí)，往年"潛伏"的職業(yè)病病例也被確診；二是主管部門在監(jiān)管中更注重職業(yè)健康檢查監(jiān)管，某種程度上存在"重治輕防"問(wèn)題；（4）國(guó)有企業(yè)改革：1993年10月，我國(guó)啟動(dòng)了國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)企職工紛紛下崗再就業(yè)導(dǎo)致職業(yè)健康監(jiān)護(hù)人數(shù)銳減^[12]；（5）企業(yè)用工制度：大量合同工、臨時(shí)工、季節(jié)工未能享受應(yīng)有的職業(yè)健康監(jiān)護(hù)權(quán)利；（6）其他影響因素：衛(wèi)生體制改革、職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)、部門政績(jī)考核、企業(yè)責(zé)任意識(shí)和勞動(dòng)者自我保護(hù)意識(shí)等，都會(huì)對(duì)職業(yè)病報(bào)告發(fā)病例數(shù)產(chǎn)生影響^[13]。

3．堅(jiān)持職業(yè)安全衛(wèi)生綜合監(jiān)管體制：

職業(yè)安全和職業(yè)健康事關(guān)勞動(dòng)者的生命和健康，其法益具有統(tǒng)一性^[14]。我國(guó)自2003年職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制改革以來(lái)，經(jīng)過(guò)15年的重組與磨合，安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制已然成形推動(dòng)了職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作。以溫州市為例，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)以后職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)突飛猛進(jìn)^[15]，2015-2018年完成職業(yè)健康檢查412 274人次。有關(guān)部門應(yīng)重視職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管的發(fā)展規(guī)律^[16]，摒棄"分割式監(jiān)管"，合并立法、綜合監(jiān)管，與國(guó)際接軌，實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全衛(wèi)生綜合監(jiān)管，在有效利用資源、提高行政效率的同時(shí)減輕監(jiān)察對(duì)象的負(fù)擔(dān)。