化工園區(qū)安全管理探討:歐美國家的安全監(jiān)管方式
轉(zhuǎn)載:蘇德亮
不論是化工生產(chǎn)還是安全監(jiān)管,國人都喜歡向歐美等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)。今天,我們就來梳理一下美國以及歐洲的過程安全管理(PSM)的發(fā)展歷程。希望能給大家?guī)韱⑹荆?/span>
Process Safety Manegement,簡稱PSM 過程安全管理在美國始于1984年的印度博帕爾事故。雖然事故不發(fā)生在美國,但聯(lián)碳公司畢竟是美國公司。而且,作為當(dāng)時(shí)世界上規(guī)模僅次于巴斯夫的化工帝國也因此轟然崩塌,令人噓唏。事故發(fā)生后,美國很快通過了《清潔空氣法案》。別被這個(gè)名字誤導(dǎo),這個(gè)法案基本上澄清了以下三件事: 1. 美國OSHA負(fù)責(zé)管理好企業(yè),防止發(fā)生重大事故; 2. 環(huán)保署負(fù)責(zé)管理好事故,不要影響到工廠外部; 3. 成立一個(gè)獨(dú)立調(diào)查組CSB(Chemical Safety and Hazard Investigation Board化工安全與危害調(diào)查委員會)負(fù)責(zé)監(jiān)督OSHA和環(huán)保署更好地運(yùn)行。 這三條是美國標(biāo)準(zhǔn)的國會法案模板,管理要求加審核員模式。 博帕爾事故后,OSHA于1990年通過了29 CFR 1910 119(高?;て髽I(yè)過程安全管理規(guī)定),簡稱PSM。現(xiàn)在為人熟知的過程安全14個(gè)模塊由此產(chǎn)生。環(huán)保署(EPA)緊隨其后,通過了40 CFR 68(環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃),簡稱RMP,同樣引用了14個(gè)管理模塊的要求,解決了監(jiān)管部門的分工問題,即OSHA主廠內(nèi),EPA主廠外,應(yīng)用同一個(gè)體系。 PSM 14個(gè)模塊 OSHA的過程安全14個(gè)模塊,很好地描述了工廠控制過程風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)方面,也盡可能地列出了相對詳細(xì)的管理要求。 但是,仔細(xì)研究OSHA的規(guī)定,會有以下三大不足: 具體體現(xiàn)在對PSM的執(zhí)行和考核沒有要求,同時(shí)14個(gè)模塊相對獨(dú)立,沒有描述模塊之間的關(guān)聯(lián)性,不能形成完整的管理系統(tǒng)。 這里不得不講一下OSHA的背景,OSHA(美國職業(yè)安全與健康管理局)隸屬美國勞工部,是為了工人爭取利益的部門,一直以來制定的法規(guī)都是以執(zhí)法容易為主,比如它會詳細(xì)規(guī)定“爬梯每一步間距”這樣的細(xì)節(jié)。OSHA以往的條例主要以這種規(guī)定明確、執(zhí)法方便、對與錯(cuò)一目了然的條例為主。而PSM并不是這樣一個(gè)條例,說到底PSM需要涵蓋整個(gè)化工系統(tǒng),適應(yīng)不同工藝,就沒有那么容易做到一目了然了。 現(xiàn)實(shí)結(jié)果也是如此,OSHA的14個(gè)模塊從工廠管理的各個(gè)環(huán)節(jié)入手,確實(shí)描述了如何管好化工生產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。在建立初期,14個(gè)模塊對美國的過程安全發(fā)展提供了清晰的方向和指導(dǎo),但實(shí)際推行卻比較緩慢,企業(yè)推行都是分模塊進(jìn)行的,并沒有把過程安全形成管理體系。 管理體系的推行需要一個(gè)類似管理指南的文件來指導(dǎo)企業(yè),可偏偏OSHA習(xí)慣了寫執(zhí)法條例,把指南寫成執(zhí)法條例,留給企業(yè)的是,不知道如何做才能滿足要求。 即便OSHA已經(jīng)盡量把14個(gè)模塊寫得容易執(zhí)法,但是畢竟PSM不是“爬梯間距”那么簡單。全美的OSHA檢查員中間可以審查PSM的不到百分之一,培訓(xùn)班開了一期又一期,PSM的審核人員依舊急缺。究其原因,與PSM理應(yīng)是一個(gè)管理體系有直接的關(guān)系。原來的OSHA執(zhí)法人員習(xí)慣了非此即彼、黑白分明的判斷,如今讓他們來審核一個(gè)體系,尤其拿到的不是清晰的判例,判斷起來當(dāng)然困難。 OSHA在PSM適用性上有一個(gè)化學(xué)品量的閾值,超過該閾值需要執(zhí)行OSHA,否則就不用。問題出在,一旦超過該閾值,不論大小,嚴(yán)重程度都需要嚴(yán)格按照OSHA執(zhí)行,不需要增加,也不能減少,使其在實(shí)際執(zhí)行中缺少了彈性。 在接連發(fā)生了2005年德州BP爆炸案、2010年墨西哥灣漏油、2013年德州硝酸銨爆炸等事故后,美國過程安全管理的執(zhí)行發(fā)生了轉(zhuǎn)向。尤其是2005年的德州BP爆炸案后,算是美國PSM管理的一次轉(zhuǎn)折。事故調(diào)查的結(jié)果顯示了領(lǐng)導(dǎo)力不足、文化缺陷的問題,也顯示出模塊間聯(lián)系的問題。 這次事故之后,美國OSHA提出了對與PSM相關(guān)企業(yè)執(zhí)行情況的NEP(National Emphasis Program),即國家專項(xiàng)檢查計(jì)劃。從2007年開始針對煉油企業(yè),之后2010年開始針對化工企業(yè)。NEP計(jì)劃其實(shí)是一個(gè)以審核推行PSM管理的計(jì)劃。幾個(gè)特點(diǎn)如下: 1、NEP審核的是管理體系和最佳實(shí)踐,并非設(shè)計(jì)要求檢查。 2、NEP的審核員與OSHA審核員并不相同,一般是一個(gè)由資深專家(level 1 auditor)帶隊(duì)的小組,且這些審核員清晰地了解PSM管理要求。 3、最終的發(fā)現(xiàn)項(xiàng)(罰單)主要與管理體系有關(guān)。 下圖是一個(gè)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)和PSM模塊相關(guān)分類: 近10年來,OSHA推廣過程安全的主要手段其實(shí)是:利用PSM專業(yè)體系審核推動PSM執(zhí)行。 同時(shí),2005年BP德州煉油廠爆炸促成了美國企業(yè)開始自發(fā)地思考如何把這些分割的模塊連接起來。CCPS的基于風(fēng)險(xiǎn)的過程安全體系應(yīng)運(yùn)而生。CCPS通過企業(yè)合作,發(fā)布了數(shù)以百計(jì)的詳細(xì)的管理和技術(shù)指南,完整描述了各個(gè)模塊應(yīng)該是什么樣的管理,現(xiàn)存的最佳實(shí)踐是什么。這些指南使得PSM的執(zhí)行變得有了指導(dǎo),而不僅僅是停留在法規(guī)層面;同時(shí),CCPS推出了基于風(fēng)險(xiǎn)大小確定管理(RBPS)的理念,也使得PSM體系可以適應(yīng)于所有工藝。 值得一提的是,CCPS是行業(yè)組織,從行業(yè)角度提出的CCPS PSM指南,正在逐步被OSHA所吸收,變成NEP審核中被檢查的條目。 以上就是美國PSM管理的基本現(xiàn)狀??梢钥吹?,OSHA的14個(gè)模塊解決了那些要管的問題,但是在早期本身執(zhí)行起來推動力不足;現(xiàn)階段美國OSHA主要依靠NEP PSM體系審核來推動。同時(shí),CCPS作為一個(gè)行業(yè)組織,提供了大量的細(xì)節(jié)和可操作的指南,這給了企業(yè)拉一把的力量。這一推一拉之間正在穩(wěn)步推動企業(yè)PSM的發(fā)展。 中國的《化工企業(yè)工藝安全管理實(shí)施導(dǎo)則》(AQ/T3034-2010)基本上就是依照OSHA 14模塊翻譯過來的,后被《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)化工過程安全管理的指導(dǎo)意見》(安監(jiān)總管三[2013]88號)引用,變成了強(qiáng)制執(zhí)行。但是,導(dǎo)則去掉了兩個(gè)管理模塊,更重要的是刪除了“適用范圍”。在OSHA PSM中規(guī)定了對于不同化學(xué)品,當(dāng)使用量超過一定量以后,這個(gè)工藝才適用于PSM法規(guī)。以及在RMP中,基于事故后果模擬將企業(yè)分為三級進(jìn)行管理,這樣的分級管理考慮都在引入過程中被刪除了。而這些刪除恰恰導(dǎo)致了第一篇文章中提到的管理邊界問題。 總結(jié) 美國現(xiàn)在采用的是以管理體系審核為推動力、以CCPS行業(yè)協(xié)會提供管理指南的方式推進(jìn)過程安全管理,這種推動方法多少是OSHA以檢查為主要執(zhí)行手段的延續(xù),至今美國還在為沒有足夠的體系審核人員而頭疼。 歐洲的過程安全管理起源很早,始于英國的Flixborough爆炸。該事故到現(xiàn)在依舊是變更管理(MOC)方面的典型案例。 在那次爆炸之后,由ICI公司工程部門在上世紀(jì)70年代提出的HAZOP(危險(xiǎn)與可操作性分析)方法逐步成為化工行業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別的主流方法,通過對整個(gè)工廠的因果分析來確定新的或已有的工程方案、設(shè)備操作和功能實(shí)現(xiàn)過程中的危險(xiǎn)。 歷經(jīng)幾十年的實(shí)踐應(yīng)用和發(fā)展完善,HAZOP方法以其系統(tǒng)、科學(xué)的突出優(yōu)勢,在工藝危險(xiǎn)識別領(lǐng)域獨(dú)占鰲頭,在工業(yè)發(fā)達(dá)國家得以廣泛應(yīng)用。 歐洲政府真正開始關(guān)注化工安全,除了來自博帕爾事故的沖擊,更深的感受來自一個(gè)意大利的小鎮(zhèn)——塞維索。這里在1976年發(fā)生了嚴(yán)重的二噁英泄漏,導(dǎo)致了大面積的廠區(qū)外影響。雖然事故沒有人員傷亡,企業(yè)在這起事故中也沒有受到太大的直接財(cái)產(chǎn)損失,但是由于早期應(yīng)急不當(dāng),造成的外部環(huán)境影響極其嚴(yán)重,至今受影響區(qū)域的致癌率依舊高于周邊。 由此次事故促成的歐盟立法邏輯簡單直接:防止重大事故(塞維索指令 I, II, III)。這套指令簡單明了,那就是“找出可能造成重大事故的危險(xiǎn)源” “確定可以有效控制該危險(xiǎn)源的管理措施”,以及“為這一危險(xiǎn)源單獨(dú)制定有效的應(yīng)急預(yù)案” 這樣明確的三步。這套指令在歐盟通過,并逐步在各國形成了滿足歐盟標(biāo)準(zhǔn)的國家法律。這里就有中國熟悉的”COMAH“(Control of Major Accident Hazards)(重大事故防止法案)。 以上三步說來容易,但是具體執(zhí)行起來,其邏輯就和美國OSHA的方法有很大的不同了。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面:“主體責(zé)任”和“基于風(fēng)險(xiǎn)”。 首先,塞維索強(qiáng)調(diào)的基本邏輯是:如果有一個(gè)危險(xiǎn)源存在,那么危險(xiǎn)源所在的企業(yè)應(yīng)該比別的任何人都更了解如何管理它;如果不了解,那就去找外部的專家把它搞清楚。對于危險(xiǎn)源的危險(xiǎn)程度、管理責(zé)任、管理方法、管理措施都完全歸于企業(yè),這是權(quán)利和責(zé)任一體的“主體責(zé)任”。 其次,基于風(fēng)險(xiǎn),歐洲的風(fēng)險(xiǎn)評估講究的是:找出重大危險(xiǎn)源失效的可能危害情形,并且基于該情形進(jìn)行定量風(fēng)險(xiǎn)評估(QRA)。對于危害情形的強(qiáng)調(diào),存在于歐洲過程安全管控的方方面面。塞維索指令在開始之初就給出了關(guān)注的化學(xué)品種類和數(shù)量閾值,集中關(guān)注于有毒、可燃的危險(xiǎn)化學(xué)品,關(guān)注有一定存量的設(shè)施和裝置,基于種類和量將危險(xiǎn)源分為“重大” (Upper Tier)和“一般”(Lower Tier);對于高低兩級不同的危險(xiǎn)源有不同的管理要求。 對于“重大”危險(xiǎn)源,要求提供從后果模擬、技術(shù)設(shè)計(jì)、防護(hù)措施(硬件&軟件)、管理措施、應(yīng)急措施和審核措施全方位的詳細(xì)描述,以證明該危險(xiǎn)源的風(fēng)險(xiǎn)可控。 而對于“一般”危險(xiǎn)源,要求則要簡單很多。塞維索指令經(jīng)歷了兩次升級,總體來看,管轄的范圍在擴(kuò)大,劃分也變得更為科學(xué),對于“重大”危險(xiǎn)源管理措施中需要涵蓋的范圍也更加具體。 抓手就是審批和檢查。 對于所有的“重大”危險(xiǎn)源,企業(yè)需要證明自己對于危險(xiǎn)源是完整了解、設(shè)計(jì)充分且控制良好的。如何證明?請?zhí)峁┩暾娘L(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告給政府審批,在這份報(bào)告中需要列舉該危險(xiǎn)源所有可能的事故模式;對列舉的事故進(jìn)行后果模擬確認(rèn)影響范圍,列舉所有可能事故的防護(hù)措施,以確認(rèn)該重大危險(xiǎn)源得到了良好的設(shè)計(jì);證明所有的風(fēng)險(xiǎn)在接受范圍(基于風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算);并為可能發(fā)生的事故,基于后果模擬的結(jié)果制定單獨(dú)的應(yīng)急處置預(yù)案。這份專門針對“重大”危險(xiǎn)源的報(bào)告叫“Safe Case”, 從內(nèi)容上看應(yīng)該翻譯為:危險(xiǎn)源安全情形評估報(bào)告。 企業(yè)需要在開車調(diào)試之前的一定時(shí)期向政府提供每個(gè)“重大”危險(xiǎn)源的“Safe Case”,通過審核之后才可以正式開車。這份報(bào)告的應(yīng)用不僅僅是用于工廠建設(shè)調(diào)試期間,在工廠運(yùn)營階段,企業(yè)每一年或者兩年會面臨政府的檢查,所有的政府檢查都基于核查該報(bào)告中設(shè)計(jì)的防護(hù)措施是否落實(shí)。 舉例來說:如果報(bào)告中記錄了這個(gè)危險(xiǎn)源有一個(gè)聯(lián)鎖,那么就需要去檢查聯(lián)鎖的硬件、軟件、測試和有效性。 如果報(bào)告中記錄了這里有一個(gè)報(bào)警,那就查報(bào)警的硬件、軟件、記錄、響應(yīng)人員、演習(xí),甚至對人員進(jìn)行面試。 企業(yè)如何管理危險(xiǎn)源是企業(yè)決定的,但是承諾的管理事項(xiàng)是否到位,是需要政府來檢查和監(jiān)管的。當(dāng)然違反承諾的成本也非常高昂。對于“Safe Case”的違反可能導(dǎo)致企業(yè)直接被關(guān)停。 如果需要對該“重大”危險(xiǎn)源的管理進(jìn)行變更,“Safe Case”同樣需要變更,需要重新進(jìn)行一次完整的審批。 有人會問:這不就是中國的安評么?是的,如果僅看兩個(gè)報(bào)告的目錄,這份報(bào)告的目錄和安評幾乎完全一樣。但是這份報(bào)告只針對“重大”危險(xiǎn)源,只審批一次,被反復(fù)用于檢查,而這份報(bào)告中所有的內(nèi)容都是為這一特定危險(xiǎn)源單獨(dú)建立的,其詳細(xì)程度和可執(zhí)行程度對比中國通用模板寫成的安評是遠(yuǎn)為詳細(xì)的。 再來回顧一下管理的邊界。歐盟的做法給出了一個(gè)很好的示例:清晰的責(zé)任邊界、清晰的管理重點(diǎn),以及在重點(diǎn)管轄上極為詳盡和具體。 首先,各國政府制定了重大事故危險(xiǎn)源認(rèn)定辦法。中國的重大危險(xiǎn)源認(rèn)定辦法也是基本基于英國“重大”(Upper Tier)危險(xiǎn)源的標(biāo)準(zhǔn)制定的。 接下來,如何證明設(shè)計(jì)是考慮充分并且風(fēng)險(xiǎn)可控?歐洲各國有大量的技術(shù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)大部分是非強(qiáng)制的,但是這些標(biāo)準(zhǔn)僅僅是底線?;诮y(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算方法(QRA),企業(yè)需要證明設(shè)計(jì)中已經(jīng)執(zhí)行了ALARP(As Low As Reasonable Possible)(盡可能合理的低)原則。 然后,在日常運(yùn)營中,政府會有專門的檢查人員到逐個(gè)工廠對已經(jīng)重大危險(xiǎn)源的防護(hù)措施進(jìn)行檢查,這種檢查涵蓋了功能、檢測、檢驗(yàn)甚至人員面試,只要是列出風(fēng)險(xiǎn)評估的防護(hù)措施都需要確定其有效性。如果發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)源的防護(hù)措施失效,將是重大違規(guī),可能會罰款甚至直接導(dǎo)致工廠關(guān)閉。 最后,為該危險(xiǎn)源制定的專門的應(yīng)急措施需要到政府部門備案。該備案的目的是為了市政應(yīng)急和工廠應(yīng)急預(yù)案的對接,各個(gè)工業(yè)區(qū)、港區(qū)、工業(yè)區(qū)的應(yīng)急預(yù)案需要考慮與各個(gè)危險(xiǎn)源的應(yīng)急預(yù)案有效銜接,即當(dāng)事故真的發(fā)生,影響已經(jīng)擴(kuò)散到廠外以后,政府需要知道如何應(yīng)對。 本人曾經(jīng)審核過一個(gè)歐洲的化工廠的液氨儲罐泄漏預(yù)案,應(yīng)急預(yù)案細(xì)致到了當(dāng)事故發(fā)生時(shí),政府如何確定隔離范圍、疏散距離,進(jìn)入救援應(yīng)該走那條路,到了現(xiàn)場的每輛車的職責(zé)。要知道這些預(yù)案都是寫給社區(qū)消防人員的,當(dāng)事故真的發(fā)生了,消防人員到達(dá)現(xiàn)場是立刻可以投入應(yīng)急的,完全避免了前期的情形偵查的時(shí)間,可以有效的防止事故的擴(kuò)大。 歐洲的做法與美國形成了很鮮明的對比,一個(gè)推行體系,一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)。 美國這一策略的好處在于,如果所有的公司都良好執(zhí)行這一體系,那么應(yīng)該可以很好地降低所有過程安全事故發(fā)生的可能。但是受制于推行方法和審核人員不足,在這一體系的推行上還不盡如人意,因?yàn)榻┠昝绹€是在化工行業(yè)發(fā)生了不少事故。 歐洲策略其實(shí)更多是看重點(diǎn):先防止重大事故的發(fā)生,然后逐漸擴(kuò)大同一方法應(yīng)用的范圍(塞維索I,II,III),在重大事故防止上更有成效。1、執(zhí)行難
2、執(zhí)法檢查難
3、彈性不足
那么,政府如何監(jiān)督企業(yè)是否執(zhí)行“基于風(fēng)險(xiǎn)”和“主體責(zé)任”呢?
關(guān)于執(zhí)行