1.     到底哪些項(xiàng)目需要環(huán)評(píng)？

盡管我們有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作為指導(dǎo)，有《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（以下簡稱“《名錄》”）作為有效的實(shí)施手段，但是對(duì)于那些“不起眼”的小項(xiàng)目到底需不需要環(huán)評(píng)，在業(yè)界和主管部門這里卻無法達(dá)成共識(shí)，而這些“小”問題卻是絕大多數(shù)企業(yè)普遍面臨的困境，企業(yè)面臨“微調(diào)細(xì)改”等問題時(shí)多是無所適從。

未納入“建設(shè)項(xiàng)目”管理的小項(xiàng)目（即發(fā)改委不需要“備案”的項(xiàng)目）是否需要環(huán)評(píng)，《名錄》沒有涵蓋的項(xiàng)目需要環(huán)評(píng)嗎，“建設(shè)項(xiàng)目”到底是什么“項(xiàng)目”，有何含義？

舉例來說：

企業(yè)新增與生產(chǎn)工藝無關(guān)的配套設(shè)備是否需要環(huán)評(píng)？如果與生產(chǎn)相關(guān)，但是與“產(chǎn)污”無關(guān)是否需要環(huán)評(píng)？比如新增儲(chǔ)罐、緩沖罐、產(chǎn)品包裝設(shè)備，或是行車、叉車、空壓機(jī)等；

企業(yè)工藝改進(jìn)，替代現(xiàn)有生產(chǎn)和配套設(shè)施，型號(hào)有變，產(chǎn)能略增但是不超過30%，產(chǎn)污也不超過10%，需要環(huán)評(píng)嗎？

機(jī)加工企業(yè)“新增氮?dú)怃撈?amp;rdquo;可能不需要環(huán)評(píng)，但是新增“氮?dú)鈨?chǔ)罐”需不需要呢，如果新增“氮?dú)鈨?chǔ)罐”不需要，新增“氯氣儲(chǔ)罐”需不需要呢？

新增或是改進(jìn)環(huán)保設(shè)施是否需要環(huán)評(píng)，比如VOCs處理設(shè)施和廢水處理站？盡管這種改變是“有利”于消減環(huán)境影響的，但是又引起了污染物的轉(zhuǎn)移（如氣到水，水到固等，VOCs燃燒后有CO、NOx等排放總量有變）。《名錄》里對(duì)脫硫脫硝提出了環(huán)評(píng)要求，對(duì)除塵也提出了要求，但是VOCs和廢水的處理工藝卻未提，這是為何？

在環(huán)境空氣急需改善的今天，環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和優(yōu)化還要慢慢等“環(huán)評(píng)”的編制和審批，這與《行政許可法》的立法意圖顯然是不符的（注：“污染防治措施是確保企業(yè)按證排污的前提和保障，但許可證制度設(shè)計(jì)中并未將其納入許可事項(xiàng)，主要從鼓勵(lì)企業(yè)不斷提高污染治理水平的角度考慮”環(huán)保部的官方解讀。），但是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中明確環(huán)保設(shè)施的變更屬于主要的變動(dòng)，特別是涉及新增污染物的。因而，企業(yè)內(nèi)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)如果納入行政審批，將于行政許可法的立法意圖不符，如果不納入行政審批則于環(huán)評(píng)法的要求不符。這一原因?qū)е颅h(huán)保設(shè)施的建設(shè)和提標(biāo)改造不清不楚。

(注：本文原稿撰寫于2017年11月。近日《上海市不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理的項(xiàng)目類型（2019年版）》已終隨人愿，頒布實(shí)施，環(huán)境治理業(yè)中多數(shù)環(huán)保設(shè)施納入豁免名錄。工業(yè)企業(yè)的環(huán)保設(shè)施參考環(huán)境治理業(yè)。)

以上問題林林總總，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)境管理部門對(duì)其解讀不一。還有些地方環(huán)評(píng)報(bào)批必須有項(xiàng)目的立項(xiàng)或“備案”文件，以此作為環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)對(duì)象，但有些地方與“建設(shè)項(xiàng)目”完全剝離，根本不考慮是否有“立項(xiàng)備案”文件。

此外，環(huán)評(píng)的全名是：“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，不是“建設(shè)項(xiàng)目”就不需要評(píng)價(jià)嗎？顯然不是，但又似乎是。環(huán)評(píng)相關(guān)的政策法規(guī)對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”的定義其實(shí)一直含糊不清。目前，企業(yè)微調(diào)細(xì)改的行為在當(dāng)前狀況下普遍納入環(huán)評(píng)范圍，但是這樣合理嗎？一來企業(yè)的建設(shè)與管理成本加大，二來行政審批的責(zé)任和壓力也大。這些“微調(diào)細(xì)改”的行為能否納入“環(huán)境影響后評(píng)價(jià)”呢？環(huán)評(píng)法與《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行) 》卻又給出了不同的答案，讓人難以判斷。這方面的內(nèi)容后面將詳細(xì)論述。

2.     環(huán)評(píng)文件類型的判斷應(yīng)該遵照所屬行業(yè)還是產(chǎn)污工藝？

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》主要是按照“行業(yè)”的思路來對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的文件進(jìn)行分類的，《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》也是按照“行業(yè)”對(duì)許可證一般管理還是簡化管理進(jìn)行了分類。兩個(gè)文件也都適當(dāng)考慮了“產(chǎn)污工藝”這一因素，但是都太過“適當(dāng)”，導(dǎo)致很多企業(yè)“無所適從”。

舉例來說：

生物或是化學(xué)制藥行業(yè)，在現(xiàn)有產(chǎn)品的基礎(chǔ)上新增層析提純工藝，使藥物含量從95%提純到99%，層析過濾僅是增加兩根層析柱，因此會(huì)產(chǎn)生部分廢物和廢水，但是企業(yè)需要純化的藥物年產(chǎn)量不足1kg。按照《名錄》，這類行業(yè)統(tǒng)一為環(huán)評(píng)報(bào)告書，但是與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中“(二)可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表，對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析或者專項(xiàng)評(píng)價(jià)”的精神不符，到底如何來定？

潤滑油生產(chǎn)企業(yè)，通過采購基礎(chǔ)油添加少量添加劑來配置潤滑油，工藝包括混合攪拌、分裝等過程，混合攪拌過程采用空氣混拌，有廢氣排放，其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》還是《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》？石油煉制的標(biāo)準(zhǔn)是按照行業(yè)來的，對(duì)廢氣的處理效率有95%的要求，潤滑油企業(yè)廢氣的VOCs產(chǎn)生濃度特別低，如果執(zhí)行石油煉制的標(biāo)準(zhǔn)，除了焚燒技術(shù)根本無法做到95%的處理效率，采取焚燒技術(shù)勞民傷財(cái)不說，能耗巨大，還達(dá)不到環(huán)境治理的效果。所以，排放標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)參考“產(chǎn)污工藝”來定才合適，而不能單單看其所屬行業(yè)。

3.     環(huán)評(píng)文件是“技術(shù)文件”還是“程序文件”？

以往環(huán)評(píng)主要處于項(xiàng)目的可行性研究階段和初步設(shè)計(jì)階段，不然無法行使其“一票否決”的權(quán)力。由于尚未到詳細(xì)設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)階段，環(huán)評(píng)卻被要求提出確切的環(huán)保措施，或是對(duì)污染物的排放進(jìn)行嚴(yán)格的定量分析，這本身就不合理，這種要求可能會(huì)強(qiáng)迫建設(shè)單位造假，有些環(huán)評(píng)單位也不得不幫著造假。如今環(huán)評(píng)可以在開工之前完成，可以到詳細(xì)設(shè)計(jì)階段，但是這樣一來，施工圖都設(shè)計(jì)啦，如何“一票否決”呢？所以近年已不再提環(huán)評(píng)的一票否決啦。

環(huán)評(píng)階段應(yīng)該解決大的問題，如選址和危險(xiǎn)源的布設(shè)等規(guī)劃和布局方面的問題，或是涉及清潔生產(chǎn)、落后工藝淘汰等產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的問題，這一階段主要以定性分析為主。具體的環(huán)境問題應(yīng)該在環(huán)保設(shè)計(jì)篇章和環(huán)保竣工驗(yàn)收時(shí)落實(shí)，并在企業(yè)正常運(yùn)營階段定期進(jìn)行環(huán)境符合性審計(jì)（或“后評(píng)價(jià)”）和監(jiān)測來確保企業(yè)生命周期中的環(huán)境符合性問題。因而，此時(shí)的環(huán)評(píng)應(yīng)該是“程序文件”為主。

當(dāng)前，環(huán)評(píng)以明確作為首次申領(lǐng)“排污許可證”的必要條件，其總量和排放限值以作為后期排污許可的重要依據(jù)，甚至是唯一依據(jù)，環(huán)評(píng)的階段也明確為“施工之前”，而不是“設(shè)計(jì)期”，此時(shí)環(huán)評(píng)已從“程序?yàn)橹鞯奈募?amp;rdquo;轉(zhuǎn)變?yōu)?amp;ldquo;技術(shù)為主的文件”。選址和環(huán)境準(zhǔn)入等問題主要由“規(guī)劃環(huán)評(píng)”解決，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)仍然具備“程序文件”的責(zé)任和使命的同時(shí)，已經(jīng)確切轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫝绦蛱厣募夹g(shù)文件。

項(xiàng)目選址所考慮的規(guī)劃符合性、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域環(huán)境容量、行業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境準(zhǔn)入、總量限制等由規(guī)劃環(huán)評(píng)來解決，這也是為何最近的環(huán)境管理特別強(qiáng)調(diào)入工業(yè)區(qū)。不在工業(yè)區(qū)的污染型企業(yè)基本面臨趕盡殺絕。

4.     驗(yàn)收后的“非重大變動(dòng)”行為，以及“微調(diào)細(xì)改”行為是否可以通過“環(huán)境影響后評(píng)價(jià)”合法化？

顯然，驗(yàn)收后的“技改擴(kuò)”等行為都需要重新走“建設(shè)項(xiàng)目”的三同時(shí)手續(xù)，但是對(duì)于“微調(diào)細(xì)改”的非重大變動(dòng)行為，何去何從呢？

后評(píng)價(jià)這一制度的法律地位《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中已有明確，但是與實(shí)際“落地”的要求并不一致，因而給人帶來很多“誤解”。

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十七條要求：“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門和建設(shè)項(xiàng)目審批部門備案；原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施”。

可見，以上要求在頂層設(shè)計(jì)時(shí)考慮了建設(shè)過程和后期運(yùn)營企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)變動(dòng)的可能性，以及合法化的途徑。但是，未針對(duì)這些變動(dòng)是否合法(產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形的)給出明確界定，這些變動(dòng)是否應(yīng)該開展新的“建設(shè)項(xiàng)目”三同時(shí)手續(xù)，還是“后評(píng)價(jià)”就可以？界定不清。

然而，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行) 》：第二條規(guī)定：“本辦法所稱環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，是指編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目在通過環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收且穩(wěn)定運(yùn)行一定時(shí)期后，對(duì)其實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的有效性進(jìn)行跟蹤監(jiān)測和驗(yàn)證評(píng)價(jià)，并提出補(bǔ)救方案或者改進(jìn)措施，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的方法與制度”。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行) 》界定了后評(píng)價(jià)適用的時(shí)期、針對(duì)的項(xiàng)目類型以及評(píng)價(jià)的對(duì)象。與環(huán)評(píng)法不符，首先將“建設(shè)過程”的變動(dòng)剔除在外，適用于運(yùn)營期；其次，后評(píng)價(jià)是針對(duì)報(bào)告書項(xiàng)目，而不是報(bào)告表等其它類型的項(xiàng)目；最重要的，后評(píng)價(jià)是對(duì)環(huán)境影響和環(huán)保設(shè)施的再評(píng)價(jià)行為，跟“建設(shè)項(xiàng)目”內(nèi)容的變化和調(diào)整沒有一毛錢關(guān)系。言外之意，“建設(shè)項(xiàng)目”的變動(dòng)還是需要走“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的程序，要不然如何界定清楚“未批先建”的行為？

顯然《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行) 》與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的立法意圖一致又不一致，環(huán)評(píng)法既要杜絕懲治“未批先建”行為，又要給“微調(diào)細(xì)改”留口子，這一意圖落實(shí)到操作層面非常難，其界面難以劃清。之前唯一可以劃清的依據(jù)：是否為備案的“建設(shè)項(xiàng)目”，環(huán)保部門又對(duì)其進(jìn)行了“否定”，導(dǎo)致最終落實(shí)時(shí)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行) 》對(duì)項(xiàng)目工程內(nèi)容的變動(dòng)行為只字不提，只是關(guān)注“影響”和“環(huán)保措施”的變動(dòng)和評(píng)價(jià)。

從這一層面講，保留“建設(shè)項(xiàng)目”備案為依據(jù)，對(duì)于界定“微調(diào)細(xì)改”是否環(huán)評(píng)還是有重大意義的。除非，環(huán)保部門對(duì)“微調(diào)細(xì)改”的變動(dòng)給出更為明確的界定，比如在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》外給出環(huán)評(píng)豁免清單，確定哪些行為肯定不需要環(huán)評(píng)。

1.    理清環(huán)評(píng)與“建設(shè)項(xiàng)目”的關(guān)系

“建設(shè)項(xiàng)目”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，目前對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”并沒有明確且清晰的定義，一般意義上僅是針對(duì)發(fā)改委立項(xiàng)或備案的項(xiàng)目視為“建設(shè)項(xiàng)目”。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》中對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”也沒有定義，環(huán)境管理部門對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”未有過清晰界定。

理清環(huán)評(píng)與“建設(shè)項(xiàng)目”的關(guān)系有兩個(gè)不同的思路，兩個(gè)思路相互獨(dú)立，不可相互干涉：

思路一：圍繞“建設(shè)項(xiàng)目”為核心開展環(huán)保三同時(shí)

以“建設(shè)項(xiàng)目”為核心有其優(yōu)勢(shì)，其界限非常清晰。凡是發(fā)改委受理備案的才需要走環(huán)保“三同時(shí)”手續(xù)（類似安全“三同時(shí)”），凡是沒有備案的項(xiàng)目，統(tǒng)一納入“現(xiàn)狀評(píng)價(jià)”或是“后評(píng)價(jià)”管理，或是納入“備案”管理，而不是走環(huán)評(píng)的“審批制”。這一思路在安全管理領(lǐng)域普遍適用。

以往環(huán)評(píng)一票否決時(shí)環(huán)評(píng)在項(xiàng)目備案之前，導(dǎo)致有些后期不需要走“備案”程序的項(xiàng)目也開展了環(huán)評(píng)，使得企業(yè)和環(huán)保主管部門已忘記“建設(shè)項(xiàng)目”這一依據(jù)，“做總比不做好”成為唯一原則。也導(dǎo)致目前環(huán)評(píng)已不再作為項(xiàng)目備案前置條件的今天，更加忽略“建設(shè)項(xiàng)目”為依據(jù)。

當(dāng)然，以上思路與環(huán)評(píng)法的意圖略有不匹配，比如工藝調(diào)整新增清洗等產(chǎn)污環(huán)節(jié)，這些普遍不納入“建設(shè)項(xiàng)目”管理，但是新增污染源按照環(huán)評(píng)法影響需要環(huán)評(píng)。如果將這些新增污染行為卻不納入“建設(shè)項(xiàng)目”管理的行為納入現(xiàn)狀評(píng)價(jià)或是后評(píng)價(jià)，相當(dāng)于默認(rèn)了某些“未批先建”行為。因而，圍繞“建設(shè)項(xiàng)目”為核心開展環(huán)保三同時(shí)還需要補(bǔ)充環(huán)保部門自己定義的“環(huán)評(píng)建設(shè)項(xiàng)目”。

思路二：環(huán)評(píng)與“建設(shè)項(xiàng)目”分離，建立自己體系下的“環(huán)評(píng)項(xiàng)目”

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)于是否開展環(huán)評(píng)的判斷原則是基于“環(huán)境影響”，而不是看其是否為“建設(shè)項(xiàng)目”。

當(dāng)前，國家逐漸降低企業(yè)投資建設(shè)的準(zhǔn)入門檻，很多不涉及土地和規(guī)劃的非基建項(xiàng)目，可以不必申請(qǐng)備案，但這類項(xiàng)目未必沒有“環(huán)境影響”。公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)日趨增強(qiáng)的今天，環(huán)評(píng)的準(zhǔn)入只會(huì)從嚴(yán)，因而環(huán)評(píng)文件的分類應(yīng)該秉承《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的原則，嚴(yán)格按照“環(huán)境影響”即“產(chǎn)污”界定，是時(shí)候與“建設(shè)項(xiàng)目”體系分離啦。

環(huán)評(píng)項(xiàng)目與“建設(shè)項(xiàng)目”分離，環(huán)評(píng)和備案不再互為制約，僅是對(duì)擬建項(xiàng)目的實(shí)際環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。如此的話，對(duì)于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》則需要較大調(diào)整，摒棄“建設(shè)項(xiàng)目”的分類方式，重點(diǎn)以實(shí)際的“環(huán)境影響”，以“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”來界定。

這一思路要求環(huán)保部門給出自己清晰定義的“建設(shè)項(xiàng)目”，即“環(huán)評(píng)項(xiàng)目”。

2.    理清環(huán)評(píng)與“行業(yè)”和“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”的關(guān)系

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》基本上嚴(yán)格遵照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，以“產(chǎn)品”為導(dǎo)向劃分行業(yè)并適當(dāng)考慮“產(chǎn)污工藝”的思路，但是環(huán)境影響其實(shí)完全由實(shí)際的生產(chǎn)工藝，特別是“產(chǎn)污工藝”決定。因而按照行業(yè)劃分環(huán)境影響大小有其天然的缺陷。

環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)對(duì)象為“建設(shè)項(xiàng)目”，而“建設(shè)項(xiàng)目”在獲得發(fā)改委備案時(shí)首先就是按照國名經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類確定所屬行業(yè)。

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)“環(huán)評(píng)文件類型”的判定依據(jù)是基于“環(huán)境影響”，說白了就是“產(chǎn)污過程”，而不是所屬“行業(yè)”。行業(yè)與產(chǎn)污有其內(nèi)在的聯(lián)系，但并不完全，特別是在行業(yè)如此細(xì)分的今天，很多企業(yè)僅是從事某些行業(yè)的幾個(gè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)和加工，前面已有例證。

為了避免行業(yè)分類的一刀切，近年最新版本的《名錄》逐漸強(qiáng)化“工藝”，比如2018版《名錄》：“有電鍍或噴漆工藝且年用油性漆量（含稀釋劑）小于10噸做報(bào)告表，對(duì)于基礎(chǔ)化工原料制造行業(yè)，單純混合分裝可以做報(bào)告表。但是對(duì)于生物和化學(xué)制藥行業(yè)等，還未明確。此外，蒸餾、層析、過濾等沒有化學(xué)反應(yīng)，但也不算“單純混合分裝”的工藝，到底是環(huán)評(píng)書還是表，目前也沒有統(tǒng)一的說法。

因此，理清環(huán)評(píng)與“行業(yè)”和“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”的關(guān)系就要摒棄《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的分類方式，按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》建立自成體系的“環(huán)評(píng)項(xiàng)目”類別，主要以“環(huán)境影響”和“產(chǎn)污工藝”為主線，兼顧行業(yè)來確定環(huán)評(píng)文件類型。環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)按照這個(gè)思路確定適用的生產(chǎn)工藝和行業(yè)，而不能一刀切，對(duì)“行業(yè)”進(jìn)行“通殺”。

按照這個(gè)思路，配套設(shè)施，環(huán)保設(shè)施等未納入“行業(yè)”管理，未納入《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的產(chǎn)污工藝便可以順理成章的納入環(huán)評(píng)項(xiàng)目內(nèi)容。環(huán)保部門也可據(jù)此設(shè)置自己定義的“建設(shè)項(xiàng)目”，即“環(huán)評(píng)項(xiàng)目”。

如果基于現(xiàn)有《名錄》來完善，則應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)充明確環(huán)保設(shè)備、輔助設(shè)施等的地位，同時(shí)明確不同行業(yè)的輔助設(shè)施，其所屬行業(yè)該如何界定。另外，縱向的行業(yè)分類應(yīng)該結(jié)合橫向的工藝分類，通過縱橫交錯(cuò)的方式完善“環(huán)評(píng)項(xiàng)目”，而不是當(dāng)前的“建設(shè)項(xiàng)目”。

3.    理清“技術(shù)文件”還是“程序文件”的關(guān)系

目前，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件已確切成為一種兼具“程序文件”特色的“技術(shù)文件”，其技術(shù)性的特點(diǎn)必然要求更強(qiáng)大的技術(shù)支持，更科學(xué)的技術(shù)方法。對(duì)于跟環(huán)評(píng)息息相關(guān)的工藝過程、生產(chǎn)原理、排放源強(qiáng)、排放規(guī)律、污染物治理措施、排放限制、排放總量等主要參數(shù)都需要更為科學(xué)的技術(shù)方法。環(huán)評(píng)的發(fā)展也將催生新的科學(xué)方法，特別是各類污染物對(duì)人群健康影響的評(píng)估，在不久的將來將成為一項(xiàng)重點(diǎn)。

另外，如果作為技術(shù)文件，環(huán)評(píng)需要完善的內(nèi)容就太多了，目前技術(shù)方法和技術(shù)基礎(chǔ)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以 “環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”為例，目前環(huán)評(píng)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)其實(shí)本質(zhì)上還是“后果”評(píng)價(jià)，都是基于“最大可信事故”這一不太科學(xué)的概念進(jìn)行后果預(yù)測，基于后果來判斷其可接受程度（核風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法的延續(xù)，但不太適合化工類項(xiàng)目）。環(huán)評(píng)時(shí)為了使得每個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平都可接受，又不得不把最大可信事故做到“恰到好處”。

如果按照技術(shù)文件來考慮，科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)應(yīng)該基于事故概率和后果兩種因素，管理部門雖然重點(diǎn)想預(yù)防重大事故的發(fā)生，眼睛盯著這類事故的后果，但是事故的發(fā)生是有“金字塔”規(guī)律的。金字塔頂層的重大事故必然由其底部的損傷事故，以及更下層的輕微事故和未遂事故來作為基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)管理的要點(diǎn)恰恰是這些事故概率高，事故后相對(duì)較為嚴(yán)重的高風(fēng)險(xiǎn)事故，而不是頂部的最大事故（安全事故如此，環(huán)保事故也是如此）。只有把金字塔的底部的基礎(chǔ)擠壓的越來越小，頂部的災(zāi)難性事故發(fā)生的可能性才越來越小。換句話說，所有的重大泄漏都是從小泄漏開始的，管理只想避免重大的，但是不對(duì)小的防微杜漸，千里之堤終將毀于蟻穴。

“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”是個(gè)非常系統(tǒng)的學(xué)科，在此不再展開，因?yàn)樵?jīng)從事過工藝危害風(fēng)險(xiǎn)和定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作，看環(huán)評(píng)里的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)僅是皮毛，甚至有點(diǎn)不倫不類。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)肯定不是針對(duì)某一二個(gè)事故情形，“后果評(píng)價(jià)”可以選擇典型事故，且一般不考慮疊加影響；“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”則需要計(jì)算各種不同類型的風(fēng)險(xiǎn)，并考慮疊加影響（因?yàn)槭鹿矢怕适强梢辕B加的）。另外，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該跟安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)徹底分開，否則不但做的不專業(yè)，而且漏洞特別多，還讓安全主管部門所詬病。

本質(zhì)上，“評(píng)價(jià)”就是針對(duì)基本固有和成型的東西基于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)價(jià)不是設(shè)計(jì)和創(chuàng)造，環(huán)評(píng)即便轉(zhuǎn)為技術(shù)為主的文件，千萬不能對(duì)環(huán)保工程進(jìn)行詳細(xì)的設(shè)計(jì)，否則又是一趟渾水。另外，“評(píng)價(jià)”也是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不明確的地方通過評(píng)估給出針對(duì)性的科學(xué)要求，完全按照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范給出的評(píng)價(jià)結(jié)論只是滿足程序文件的要求，技術(shù)文件需要體現(xiàn)其科學(xué)性和針對(duì)性，以及業(yè)主和行業(yè)專家基于風(fēng)險(xiǎn)的可接受性，并在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上提出針對(duì)性建議和要求。

基于以上，程序文件想轉(zhuǎn)化為技術(shù)文件，路漫漫其修遠(yuǎn)兮。環(huán)評(píng)轉(zhuǎn)為技術(shù)為主的文件后跟設(shè)計(jì)文件有啥不同，該如何界定好邊界？這些都有待探討。所以，環(huán)評(píng)要么還是回歸“程序文件”的本質(zhì)，以識(shí)別污染源、提出污染物排放和風(fēng)險(xiǎn)管控措施、確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和排放限值為主要目的，將環(huán)保工程設(shè)計(jì)等納入企業(yè)工程設(shè)計(jì)范疇，環(huán)評(píng)文件作為設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)和依據(jù)，主要是提出環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)目標(biāo)。對(duì)于設(shè)計(jì)的環(huán)保篇章可要求設(shè)計(jì)與施工期對(duì)公眾進(jìn)行公開，甚至并接受專家的審查，以此彌補(bǔ)環(huán)評(píng)在環(huán)保設(shè)計(jì)方面的技術(shù)缺陷。

要么環(huán)評(píng)轉(zhuǎn)化為技術(shù)為主的文件，細(xì)化和完善諸多的環(huán)保工程及相關(guān)要求，甚至對(duì)主要的環(huán)保設(shè)施提出設(shè)計(jì)參數(shù)，這些都要求各個(gè)行業(yè)建立相應(yīng)的環(huán)保設(shè)計(jì)規(guī)范，而且要隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷去更新完善，指導(dǎo)環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)建設(shè)與施工。

4.    理清環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境后評(píng)價(jià)的關(guān)系

后評(píng)價(jià)的歷史使命是解決“環(huán)境影響”的變動(dòng)還是“建設(shè)項(xiàng)目”的變動(dòng)？環(huán)評(píng)法沒有明確！

當(dāng)前試行的后評(píng)價(jià)管理辦法，是針對(duì)“環(huán)境影響”變動(dòng)的評(píng)價(jià)行為，而不是“建設(shè)內(nèi)容”變動(dòng)的評(píng)價(jià)行為。因而，建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容的變動(dòng)不可能通過“后評(píng)價(jià)”合法化。所有的變動(dòng)和調(diào)整都需要根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》判斷是否需要環(huán)評(píng)。對(duì)于《名錄》界定不清的“項(xiàng)目”，靜待后期環(huán)保部門的細(xì)化，或是出環(huán)評(píng)豁免清單?；蚴敲鞔_，哪些建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容的變動(dòng)可以納入“后評(píng)價(jià)”，合法化。

5.     理清“評(píng)價(jià)”主體和“責(zé)任”主體的關(guān)系

租賃業(yè)主的“倉庫”從事化學(xué)品的儲(chǔ)存應(yīng)該由誰來做環(huán)評(píng)，業(yè)主還是租客，產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物算誰的，誰來對(duì)其負(fù)責(zé)，為何碼頭和物流公司多是業(yè)主做，租賃廠房的多是租客做？企業(yè)名稱變更、法人變更、收并購、責(zé)任人變更等是否需要環(huán)評(píng)，如何界定？

判斷是否需要環(huán)評(píng)的基本原則有兩個(gè)：一是按照環(huán)評(píng)法的要求，根據(jù)環(huán)境影響的程度來確定是否需環(huán)評(píng)；二是根據(jù)“環(huán)境污染”責(zé)任主體是否清晰明確來確定是否環(huán)評(píng)。

企業(yè)名稱變更、法人變更、企業(yè)收并購行為、股權(quán)變更等行為，由于企業(yè)的責(zé)任主體都進(jìn)行了延續(xù)，也就是說過去潛在的環(huán)境污染事故可以找到責(zé)任人或是責(zé)任繼承人，則不需要對(duì)這樣的變更進(jìn)行環(huán)評(píng)。如果企業(yè)收并購時(shí)僅是資產(chǎn)的收購，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新的公司，之前的公司和責(zé)任主體還在，這樣兩家不同責(zé)任主體的企業(yè)需要界定好排污責(zé)任和排污權(quán)，資產(chǎn)收購方需要開展環(huán)評(píng)，以明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，并被許可總量。所以，環(huán)評(píng)除了對(duì)環(huán)境污染情況進(jìn)行評(píng)價(jià)之外，還需要對(duì)污染責(zé)任的轉(zhuǎn)移和歸屬進(jìn)行界定，這是其兼具技術(shù)文件和程序文件特性的特征所決定的。

1.     界定清晰需要環(huán)評(píng)的“建設(shè)項(xiàng)目”。

確定環(huán)保部門認(rèn)定的“建設(shè)項(xiàng)目”，即“環(huán)評(píng)項(xiàng)目”。給出需環(huán)評(píng)的項(xiàng)目清單，以及明確不需要環(huán)評(píng)的“豁免”清單；除了按照行業(yè)界定外，加大產(chǎn)污工藝的界定方式。

2.     界定清晰行業(yè)與生產(chǎn)工藝

環(huán)評(píng)文件類型的判定及執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合行業(yè)與生產(chǎn)工藝，避免通過行業(yè)一刀切。以“生產(chǎn)工藝““和”產(chǎn)污環(huán)節(jié)”為要點(diǎn)的環(huán)評(píng)管理才是方向?！睹洝吩诳v向上以行業(yè)為主線，橫向上結(jié)合產(chǎn)污工藝，縱橫交錯(cuò)逐漸完善，將環(huán)保設(shè)施、輔助設(shè)備等納入，給企業(yè)和環(huán)評(píng)單位更為清晰的指導(dǎo)，并且建立相應(yīng)的豁免名錄。

3.     界定清晰變動(dòng)的合法程序，不管是驗(yàn)收前的還是驗(yàn)收后的

將跟污染相關(guān)的變動(dòng)與污染不相關(guān)的變動(dòng)清晰劃分，跟污染相關(guān)的變動(dòng)行為納入環(huán)評(píng)的“建設(shè)項(xiàng)目”范疇，即“環(huán)評(píng)項(xiàng)目”。跟污染不相關(guān)的內(nèi)容要么明確不納入環(huán)保三同時(shí)管理，要么實(shí)行備案制或是納入后評(píng)價(jià)范疇，要么干脆豁免。

4.    界定清晰“程序文件”還是“技術(shù)文件”

毫無疑問，環(huán)評(píng)文件已經(jīng)開始從“程序文件”為主到“技術(shù)文件”為主的轉(zhuǎn)變，環(huán)評(píng)即具有程序文件的法律地位，又具備技術(shù)文件的科學(xué)要求。因而，新時(shí)期，建立具有特色的技術(shù)方法，針對(duì)不同類型企業(yè)、不同地域的企業(yè)提出針對(duì)性的評(píng)價(jià)方法，得出科學(xué)的結(jié)論，將是環(huán)評(píng)科學(xué)和技術(shù)性的體現(xiàn)。設(shè)計(jì)文件中的環(huán)保設(shè)計(jì)篇章也應(yīng)通過公開等方式，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)在環(huán)保工程方面的投入。

5.    界定清晰后評(píng)價(jià)與環(huán)評(píng)的關(guān)系

后評(píng)價(jià)要么僅是針對(duì)“環(huán)境影響”與“環(huán)保措施”變動(dòng)的評(píng)價(jià)，要么是針對(duì)“工程內(nèi)容變動(dòng)”的評(píng)價(jià)。目前環(huán)評(píng)法的意圖與試行的后評(píng)價(jià)管理辦法并不符。為了避免企業(yè)錯(cuò)誤的認(rèn)為改擴(kuò)建行為可以通過“后評(píng)價(jià)”合法化，目前后評(píng)價(jià)根本不針對(duì)工程內(nèi)容的變動(dòng)。但是一刀切的行為又讓企業(yè)“微調(diào)細(xì)改”的行為無所適從。我們可以學(xué)習(xí)安全主管部門，給后評(píng)價(jià)更大的權(quán)力，將“建設(shè)項(xiàng)目”以外的項(xiàng)目統(tǒng)一納入“后評(píng)價(jià)”的管理范疇；或是通過“環(huán)評(píng)項(xiàng)目”的界定，理順環(huán)評(píng)與“建設(shè)項(xiàng)目”的關(guān)系，將“后評(píng)價(jià)”明確在“環(huán)境影響”與“環(huán)保措施”變動(dòng)的評(píng)價(jià)，對(duì)于微調(diào)細(xì)改的行為根本不需要任何評(píng)價(jià)，并修改相關(guān)法規(guī)。

總之，環(huán)境管理是服務(wù)于生產(chǎn)、服務(wù)于社會(huì)的，其使命與責(zé)任是改善人民的生存質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度只有通過服務(wù)“生產(chǎn)”、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)管理好環(huán)境質(zhì)量，才能讓大家認(rèn)識(shí)到其存在的價(jià)值。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度只有通過改革，抓大放小，嚴(yán)控環(huán)境影響大的項(xiàng)目的同時(shí)簡化環(huán)境影響小的項(xiàng)目，基于企業(yè)“主體責(zé)任”的角度，提出可行的環(huán)保措施，并緊密圍繞“環(huán)境質(zhì)量”的管理，提出地方化針對(duì)性的要求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度將在新時(shí)期換發(fā)新的生命活力。

最后，展望一下未來：當(dāng)前環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)資質(zhì)已經(jīng)取消啦，環(huán)評(píng)作為行政許可在將來會(huì)不會(huì)也要取消呢？或是，是否將與排污許可制度進(jìn)一步融合，一證化？

另外，留一道思考題：行政許可可以轉(zhuǎn)讓嗎，排污權(quán)可以轉(zhuǎn)讓嗎？