近日，生態(tài)環(huán)境部與自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《建設用地土壤污染責任人認定暫行辦法》和《農(nóng)用地土壤污染責任人認定暫行辦法》（以下簡稱兩個《辦法》）。

兩個《辦法》的發(fā)布是執(zhí)行《土壤污染防治法》規(guī)定，在土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情況下，認定責任人，確保下一步土壤污染的風險管控和修復責任實現(xiàn)的具體操作規(guī)范。

兩個《辦法》的出臺，是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，落實習近平總書記在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的重要講話中關于“…強化土壤污染管控和修復，有效防范風險，讓老百姓吃得放心、住的安心”要求的制度創(chuàng)新和探索，為依法推動土壤污染防治工作，打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供了一項重要的制度保障。

長期以來，我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系中，土壤保護一直“缺席”專項立法工作，對土壤污染責任追究也一直存在責任不明晰，標準不規(guī)范，措施不具體、監(jiān)管依據(jù)不足等短板，制約了土壤污染的防治和公眾健康的保護，不符合推進生態(tài)文明建設、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求。

2018年8月31日，國家主席習近平簽署第8號主席令，頒布《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起正式施行。法律的出臺為土壤污染責任的承擔，明確了制度依據(jù)。

《土壤污染防治法》第四十八條明確規(guī)定，“土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定，建設用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定?！蓖ㄟ^由行政主管部門對土壤污染責任人的認定，為土壤污染責任人依法承擔土壤污染風險管控和修復義務奠定基礎。同時，法律也明確要求國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關部門制定認定辦法。

從實踐的角度來看，責任人的認定工作集中了法律適用和技術分析活動，對行政主管部門提出了更高的執(zhí)法要求。制定專門的認定規(guī)范，明確認定主體、責任人范圍、認定的程序和要求等規(guī)則確有必要。為指導地方執(zhí)法部門開展土壤污染責任人認定工作，生態(tài)環(huán)境部積極履行職責，會同自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局周密籌劃，深入研究論證，廣泛征求意見，制定了明確的責任人認定規(guī)范，為地方執(zhí)法提供了明確的依據(jù)和標準。

土壤污染法律責任涉及污染責任人、土地使用權人、周邊群眾等多方的切身利益，因此，責任人的認定將會成為土壤污染防治法工作中的一個焦點，主要存在以下幾方面的困難和挑戰(zhàn)：

一是土壤污染具有累積性、隱蔽性和滯后性的特點，如何用新辦法解決過去的老問題，面臨巨大挑戰(zhàn)。

《土壤污染防治法》生效后的土壤污染問題大多是長期累積形成的，而過去缺失專門的法律規(guī)定，責任不明晰、措施不具體、監(jiān)管執(zhí)法不足，因此，新的法律對于歷史“舊賬”如何算，是一個棘手的問題。如果對大量歷史遺留土壤污染責任不予認定，那與立法目的背道而馳，也枉顧了人民群眾的環(huán)境權益；如果“翻舊賬”，相關法律依據(jù)如何確定，污染責任人又承擔何種責任？

二是土壤污染責任涉及高昂的費用，可能給當事人帶來巨大的經(jīng)濟負擔，也可能增加執(zhí)法過程中的困難和尋租風險。

根據(jù)《土壤污染防治法》第四十五條的規(guī)定，一旦被認定為責任人，則需要承擔土壤污染風險管控和修復義務，這對當事人而言，直接影響其切身利益。另一方面，對于負有責任人認定職責的行政機關而言，同樣由于涉及巨大的利益，在責任人認定過程中，也面臨如何公正執(zhí)法、科學執(zhí)法、定分止爭的難題，同時，還不可避免會面臨尋租風險。

三是大量土壤污染事件的污染來源多，污染周期長，污染成因復雜，責任人認定和責任分配難度大。

首先，對于未知來源、多個潛在來源等復雜情形，如何綜合運用多種技術手段，科學查找污染責任人，結合因果關系判定規(guī)則，認定責任人比較困難；另外，出現(xiàn)多個不同時間或不同空間的當事人的情況時，如何區(qū)分多個責任人的責任份額，技術復雜。

一是土壤污染責任的“舊賬”認定。《土壤污染防治法》出臺前，雖然沒有專門的土壤環(huán)境保護或污染防治的專項法律，但是作為生態(tài)環(huán)境的要素之一，《環(huán)境保護法》和相關土地管理類法律中均有土壤保護和污染防治的要求，也都明確了“污染擔責”的原則。另外，從權威部門的解讀來看，土壤污染是一種狀態(tài)，只要污染狀態(tài)存在，不論污染的形成是否是違法排污造成的，土壤污染責任人均承擔相關義務。這也體現(xiàn)了立法的價值取向和初衷。因此，兩個《辦法》對造成土壤污染的歷史“舊賬”，也需要依法認定責任。

二是責任人應承擔的義務和責任。依據(jù)《土壤污染防治法》規(guī)定，土壤污染責任人應當依據(jù)土壤污染風險評估報告的要求，結合土地的規(guī)劃用途，采取風險管控措施或實施修復。該法律規(guī)定更多體現(xiàn)的是強調管理目標和執(zhí)行效率的行政管理要求，與強調全面保護的生態(tài)環(huán)境損害賠償或公益訴訟的修復責任不同。因此，土壤修復的行政責任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責任還需要進行緊密的工作銜接，達到全面保護土壤生態(tài)環(huán)境的目標。開展土壤污染責任人認定的部門可以將案件線索和相關證明材料告知開展生態(tài)環(huán)境損害索賠的部門，由生態(tài)環(huán)境損害索賠部門就土壤污染應承擔的恢復生態(tài)環(huán)境服務功能、賠償期間損失等開展賠償工作。

三是土壤污染責任人認定的啟動。兩個《辦法》對于提起認定的規(guī)定有所不同。建設用地的認定辦法規(guī)定，土壤污染風險評估后，需要采取風險管控措施或者實施修復的，建設用地使用權人和可能造成土壤污染的責任人可以提出認定申請。同時，在沒有人提出申請的情況下，行政機關可以根據(jù)實際，依職權主動開展認定。

對于農(nóng)用地土壤污染責任人認定，考慮到農(nóng)用地污染狀況調查、風險評估、分類管理等工作都由政府部門主導，因此，依職權啟動是比較可行的方式。另外，在農(nóng)用地發(fā)生土壤污染的情況下，對農(nóng)民反映強烈的突出問題，應當有重點地開展認定工作。

四是依靠專業(yè)機構開展土壤污染責任人調查。由于土壤污染責任人認定涉及到污染源識別、污染責任人調查、因果關系判定、多個責任人的貢獻度分析等多個技術環(huán)節(jié)，涉及到土壤、水文地質、化工、統(tǒng)計、法律等不同專業(yè)領域，兩個《辦法》規(guī)定行政機關可以指定或者委托調查機構啟動調查工作，并明確了調查機構的要求，即應當具備土壤污染責任人認定所需要的專業(yè)技術能力。

由于土壤污染責任人調查認定與環(huán)境損害鑒定評估中的因果關系判定在工作內容和方法上具有高度一致性，且生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估推薦機構作為環(huán)境損害鑒定評估的主力軍，在實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，因此，建設用地的責任人認定辦法提出“鼓勵生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估推薦機構作為調查機構”，確保土壤污染責任人調查的科學性、精準性和規(guī)范性。

五是多個責任人的責任分擔。涉及多個土壤污染責任人的，兩個《辦法》充分考慮到了責任份額區(qū)分的難度，參考了有關國家的經(jīng)驗辦法，分別設計了根據(jù)各責任人的污染程度確定責任份額，鼓勵多個當事人協(xié)商確定責任份額，或者在無法確定貢獻度、協(xié)商不成的情況下平均分擔責任等方式來解決責任分擔的問題。

六是減少認定糾紛的制度設計。責任人的認定涉及當事人的切身利益，為了確保公平、公正和科學的開展認定工作，減少責任糾紛，兩個《辦法》分別根據(jù)各自情況，設計了要求相關單位或個人在取得土地使用權之前了解土壤污染狀況，涉及土壤污染的責任人協(xié)助土地使用權人開展污染狀況調查，鼓勵當事人達成責任分擔協(xié)議，鼓勵和支持當事人自愿實施風險管控和修復，確保當事人陳述申辯權利等制度，盡可能減少爭議。

兩個《辦法》的出臺，是執(zhí)行《土壤污染防治法》規(guī)定，開展土壤污染精細化執(zhí)法的操作指南，對推動土壤污染風險管控和修復，改善土壤生態(tài)環(huán)境具有重要的意義，也是全面落實習近平總書記“讓老百姓吃得放心、住的安心”要求的一項具體舉措。同時，土壤污染責任人認定在我國還是新鮮事物，責任人認定規(guī)則的合理性和可操作性還需要在實踐中進一步探索和檢驗。