與飛行安全、空防安全一樣，危險(xiǎn)品運(yùn)輸安全也是航空安全的重要組成部分。為加強(qiáng)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理，促進(jìn)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸發(fā)展，保證航空運(yùn)輸安全，從今年3月1日起，新修訂的《中國(guó)民用航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）開始正式施行。為配合新規(guī)章實(shí)施，民航局運(yùn)輸司就危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸許可、地面服務(wù)代理人備案、危險(xiǎn)品培訓(xùn)以及鑒定機(jī)構(gòu)管理制定了具體的實(shí)施細(xì)則和程序，先后發(fā)布了《公共航空運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸許可程序》、《地面服務(wù)代理人危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸備案管理辦法》、《危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸培訓(xùn)管理辦法》、《貨物航空運(yùn)輸條件鑒定機(jī)構(gòu)管理辦法》和《危險(xiǎn)品監(jiān)察員手冊(cè)》等一系列管理程序、咨詢通告和工作手冊(cè)。自此，我國(guó)的危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理工作有了更明確、更細(xì)化的依據(jù)，也有業(yè)內(nèi)人士稱，這無(wú)疑將成為保障危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全的一把“利劍”。

　　那么，修訂后的《規(guī)定》到底在哪些方面發(fā)生了變化？“利劍”究竟會(huì)揮向哪些違法行為？隱報(bào)、瞞報(bào)危險(xiǎn)品行為今后將受到何種處罰？新規(guī)對(duì)于提升我國(guó)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全管理水平究竟有何重要作用？針對(duì)這些業(yè)內(nèi)外人士普遍關(guān)注的問(wèn)題，記者日前對(duì)民航局相關(guān)權(quán)威部門負(fù)責(zé)人及業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行了采訪，為讀者帶來(lái)關(guān)于該文件的全方位解讀。

　　完善代理人主體責(zé)任：強(qiáng)化對(duì)各類代理人的管理

　　隨著危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸分工的細(xì)化，代理人在危險(xiǎn)品運(yùn)輸活動(dòng)中承擔(dān)了越來(lái)越多的責(zé)任，其從事危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)規(guī)范與否直接關(guān)系到危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)陌踩?/p>

　　《規(guī)定》在第六章和第七章中對(duì)不同類型的代理人在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)中所承擔(dān)工作，設(shè)定了不同的責(zé)任和管理模式。

　　據(jù)民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，原有《規(guī)定》對(duì)代理人的規(guī)定僅限于危險(xiǎn)品培訓(xùn)的要求，而沒(méi)有義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定以及運(yùn)營(yíng)人對(duì)其代理人管理責(zé)任的規(guī)定。修訂后的《規(guī)定》則區(qū)分了不同性質(zhì)的代理人，分別對(duì)托運(yùn)人代理人、貨運(yùn)銷售代理人和地面服務(wù)代理人的責(zé)任予以了明確說(shuō)明。

　　以地面服務(wù)代理人為例，鑒于地面服務(wù)代理人在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)中承擔(dān)了經(jīng)營(yíng)人地面操作的主要責(zé)任，《規(guī)定》對(duì)地面服務(wù)代理人實(shí)施備案管理制度，并對(duì)其提出了保障能力方面的要求。同時(shí)，考慮到國(guó)內(nèi)的地面服務(wù)人一般隸屬所在機(jī)場(chǎng)，在航空運(yùn)輸活動(dòng)中具有相對(duì)獨(dú)立性和自主性，《規(guī)定》要求地面服務(wù)代理人在代表經(jīng)營(yíng)人從事危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)時(shí)，參照經(jīng)營(yíng)人責(zé)任的規(guī)定管理。

　　鑒于托運(yùn)人代理人也會(huì)直接參與危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸準(zhǔn)備工作，《規(guī)定》特別要求對(duì)其參照托運(yùn)人相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，包括制定危險(xiǎn)品培訓(xùn)大綱、開展人員培訓(xùn)、獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任等。而對(duì)于貨運(yùn)銷售代理人的行為，《規(guī)定》也有所限制，要求需同經(jīng)營(yíng)人簽訂貨運(yùn)銷售代理協(xié)議，方可開展相關(guān)代理業(yè)務(wù)。

　　業(yè)內(nèi)專家分析，《規(guī)定》細(xì)化并強(qiáng)化了代理人在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸中所要承擔(dān)的主體責(zé)任，這將有利于進(jìn)一步完善危險(xiǎn)品運(yùn)輸責(zé)任體系，強(qiáng)化危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全管理，對(duì)于今后提升我國(guó)的危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸能力有著積極的促進(jìn)意義。

　　明確航空公司管理責(zé)任：有義務(wù)對(duì)代理人實(shí)施管理

　　進(jìn)一步明確航空公司在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸中對(duì)貨運(yùn)銷售代理人和地面服務(wù)代理人的管理責(zé)任也是新規(guī)章的一個(gè)亮點(diǎn)。

　　在修訂后的《規(guī)定》中，航空公司除了要遵守關(guān)于經(jīng)營(yíng)人在危險(xiǎn)品運(yùn)輸活動(dòng)中的各項(xiàng)操作要求和培訓(xùn)要求外，還要作為委托方對(duì)貨運(yùn)銷售代理人和地面服務(wù)代理人進(jìn)行管理，無(wú)論是否委托代理人從事危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)，都需要簽訂涉及危險(xiǎn)品安全運(yùn)輸內(nèi)容的代理協(xié)議并督促代理人履行相關(guān)代理協(xié)議，要求代理人對(duì)貨物進(jìn)行查驗(yàn)或者采取有效措施防止貨物中隱含危險(xiǎn)品，并按照要求對(duì)代理人進(jìn)行定期檢查。

　　記者注意到，原有《規(guī)定》中并沒(méi)有關(guān)于航空公司對(duì)其貨運(yùn)銷售代理人實(shí)施管理的要求，而修訂后的《規(guī)定》卻用了兩個(gè)條款特意對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。對(duì)此，民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸過(guò)程中，貨運(yùn)銷售代理人受航空公司委托，代表航空公司開展貨物航空運(yùn)輸銷售相關(guān)活動(dòng)，航空公司理應(yīng)對(duì)貨運(yùn)銷售代理人實(shí)施管理。

　　《規(guī)定》要求，航空公司委托貨運(yùn)銷售代理人代表其從事貨物航空運(yùn)輸銷售活動(dòng)的，必須簽訂貨物航空運(yùn)輸銷售代理協(xié)議并對(duì)其選擇的貨運(yùn)銷售代理人承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，確保其在人員危險(xiǎn)品知識(shí)培訓(xùn)、信息提供、貨物收運(yùn)查驗(yàn)和隱含危險(xiǎn)品防范等方面滿足規(guī)章要求。

　　對(duì)于地面服務(wù)代理人的管理，《規(guī)章》首先要求航空公司委托經(jīng)民航地區(qū)管理局備案的地面服務(wù)代理人從事貨物航空運(yùn)輸活動(dòng)，并簽訂涉及危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)牡孛娣?wù)代理協(xié)議。對(duì)于航空公司委托地面服務(wù)代理人從事危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)的，航空公司還應(yīng)自簽訂上述地面服務(wù)代理協(xié)議之日起七日內(nèi)將協(xié)議報(bào)民航地區(qū)管理局備案。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，修訂后的《規(guī)定》賦予了航空公司管理代理人的權(quán)利和責(zé)任，充分體現(xiàn)了航空公司在整個(gè)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)中的重要主體地位，將促使代理人按照航空公司的要求開展危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)。同時(shí)，借助航空公司的日常管理，貨運(yùn)銷售代理人和地面服務(wù)代理人的責(zé)任將得到有效落實(shí)，這對(duì)于提升危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全的整體水平都有積極意義。

　　完善培訓(xùn)管理體系：從“單一管理”到“全面管理”

　　危險(xiǎn)品培訓(xùn)是危險(xiǎn)品運(yùn)輸安全的基礎(chǔ)，加強(qiáng)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸培訓(xùn)管理，是筑牢危險(xiǎn)品安全管理的關(guān)鍵一環(huán)?！兑?guī)定》中的相關(guān)條款也許會(huì)對(duì)完善危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)呐嘤?xùn)管理體系起到一定的推動(dòng)作用。

　　記者注意到，修訂后的《規(guī)定》將危險(xiǎn)品培訓(xùn)管理的內(nèi)容從原來(lái)單純重點(diǎn)對(duì)運(yùn)營(yíng)人的危險(xiǎn)品培訓(xùn)大綱實(shí)施管理，擴(kuò)展到了涵蓋危險(xiǎn)品培訓(xùn)大綱管理、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理和教員管理三個(gè)方面。

　　以危險(xiǎn)品培訓(xùn)大綱管理為例，在《規(guī)定》第九章第九十六條中指出：“根據(jù)《技術(shù)細(xì)則》的要求，以下企業(yè)或者組織開展培訓(xùn)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)持有危險(xiǎn)品培訓(xùn)大綱：（一）作為危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸托運(yùn)人或者托運(yùn)人代理人的企業(yè)或者其他組織；（二）國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)人；（三）貨運(yùn)銷售代理人；（四）地面服務(wù)代理人；（五）從事民航安全檢查工作的企業(yè)。”這意味著上述五類主體必須制定和持有危險(xiǎn)品培訓(xùn)大綱，并依據(jù)自身培訓(xùn)大綱開展培訓(xùn)。與原有《規(guī)定》中只要求運(yùn)營(yíng)人制定培訓(xùn)大綱而對(duì)其他危險(xiǎn)品運(yùn)輸主體不要求制定的規(guī)定相比，修訂后的《規(guī)定》對(duì)各運(yùn)輸主體培訓(xùn)大綱管理的要求更加嚴(yán)格。

　　“實(shí)踐中，培訓(xùn)大綱是相關(guān)主體對(duì)人員開展危險(xiǎn)品知識(shí)培訓(xùn)的具體安排，涉及培訓(xùn)計(jì)劃、培訓(xùn)課程及教材以及培訓(xùn)要求等，直接影響到危險(xiǎn)品培訓(xùn)的質(zhì)量。而通過(guò)加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸各主體危險(xiǎn)品培訓(xùn)大綱的管理來(lái)加強(qiáng)危險(xiǎn)品培訓(xùn)，可以有效地提高培訓(xùn)質(zhì)量。”上述民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人如是說(shuō)。

　　針對(duì)原有《規(guī)定》中沒(méi)有關(guān)于危險(xiǎn)品培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，但實(shí)踐中提供危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸培訓(xùn)服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)普遍存在，并針對(duì)經(jīng)營(yíng)人的代理人、托運(yùn)人及其代理人開展了大量的培訓(xùn)工作的現(xiàn)狀，修訂后的《規(guī)定》突出了危險(xiǎn)品培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的重要性，并明確了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律地位，即制定和實(shí)施危險(xiǎn)品培訓(xùn)大綱的企業(yè)或者組織均可設(shè)立危險(xiǎn)品培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，從事危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸活動(dòng)的人員都應(yīng)當(dāng)通過(guò)危險(xiǎn)品培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施培訓(xùn)。

　　另外，《規(guī)章》還對(duì)所有開展危險(xiǎn)品培訓(xùn)工作的機(jī)構(gòu)和單位以及危險(xiǎn)品培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教員提出了一系列資格和條件的要求。業(yè)內(nèi)專家分析，這旨在實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)品培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和教員的統(tǒng)一管理，從而加強(qiáng)危險(xiǎn)品培訓(xùn)工作的管理力度。

　　加大違規(guī)處罰力度：對(duì)隱報(bào)、瞞報(bào)行為予以重罰

　　一直以來(lái)，危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸都具有環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，涉及人員范圍廣，種類繁多，專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)等鮮明特點(diǎn)。也正是這些特點(diǎn)，給危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸監(jiān)督管理帶來(lái)了不小的難度，由于對(duì)貨運(yùn)銷售代理人的監(jiān)督管理和從業(yè)人員資質(zhì)管理不到位而導(dǎo)致的危險(xiǎn)品事故征候的情況仍然存在。更值得關(guān)注的是，原有《規(guī)定》并沒(méi)有提到危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸監(jiān)督管理的相關(guān)內(nèi)容。有業(yè)內(nèi)人士表示，危險(xiǎn)品運(yùn)輸安全監(jiān)管是危險(xiǎn)品運(yùn)輸安全管理的重要環(huán)節(jié)，是行業(yè)安全管理重要組成部分，原有規(guī)章中關(guān)于監(jiān)督管理內(nèi)容的欠缺不利于提高國(guó)內(nèi)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全管理水平。

　　基于此，修訂后的《規(guī)定》專門增加了“監(jiān)督管理”這一章節(jié)，對(duì)民航管理機(jī)構(gòu)開展危險(xiǎn)品運(yùn)輸監(jiān)管做了明確規(guī)定。記者翻閱《規(guī)定》看到，在第十一章的內(nèi)容中明確了危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸監(jiān)督管理的內(nèi)容以及民航管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，對(duì)危險(xiǎn)品監(jiān)察員的工作提出了具體要求，規(guī)定了監(jiān)管對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)，建立了危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸違法事件舉報(bào)、調(diào)查制度以及違法違規(guī)記錄制度。其中，第一百三十條特別提出“民航管理部門依職責(zé)建立危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸違法記錄制度，定期通報(bào)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸違法記錄”，這無(wú)疑將讓危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸違法行為無(wú)處遁形。民航局運(yùn)輸司相關(guān)負(fù)責(zé)人稱：“這就從法規(guī)層面確立了違規(guī)運(yùn)輸危險(xiǎn)品的'黑名單'制度?！?/p>

　　除了新增了監(jiān)督管理內(nèi)容外，修訂后的《規(guī)定》還進(jìn)一步完善了法律責(zé)任的內(nèi)容。記者了解到，原有《規(guī)定》法律責(zé)任部分的責(zé)任主體只有運(yùn)營(yíng)人和托運(yùn)人兩類，在托運(yùn)人代理人或運(yùn)營(yíng)人代理人從事危險(xiǎn)品運(yùn)輸違法違規(guī)行為時(shí)，并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。有業(yè)內(nèi)專家坦言：“原有規(guī)章在代理人相關(guān)主體法律責(zé)任方面有所缺失?！?/p>

　　而修訂后的《規(guī)定》則擴(kuò)大了承擔(dān)法律責(zé)任的主體，特別是對(duì)不同性質(zhì)的代理人加以區(qū)分，明確了對(duì)托運(yùn)人代理人、貨運(yùn)銷售代理人和地面服務(wù)代理人不同的管理模式和相應(yīng)的責(zé)任。同時(shí)，在第十二章內(nèi)容中，修訂后的《規(guī)定》還加大了對(duì)嚴(yán)重危險(xiǎn)品違法行為的處罰力度，不再直接對(duì)隱報(bào)、瞞報(bào)行為設(shè)置行政處罰，而是根據(jù)隱報(bào)、瞞報(bào)行為可能違反的托運(yùn)人責(zé)任的具體內(nèi)容進(jìn)行分別處罰。

　　業(yè)內(nèi)人士分析，這樣一來(lái)，新規(guī)章不僅全面豐富了危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸法律責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容，而且還更加科學(xué)地界定了隱報(bào)、瞞報(bào)行為的危險(xiǎn)性和后果，從結(jié)果上也加重了對(duì)隱報(bào)、瞞報(bào)行為的處罰力度，將有利于危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸秩序的進(jìn)一步規(guī)范。（記者吳丹）