第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）》進(jìn)行了審議。現(xiàn)將《中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）》在中國(guó)人大網(wǎng)公布，社會(huì)公眾可以直接登錄中國(guó)人大網(wǎng)（www.npc.gov.cn）提出意見(jiàn)，也可以將意見(jiàn)寄送全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（北京市西城區(qū)前門(mén)西大街1號(hào)，郵編：100805。信封上請(qǐng)注明行政處罰法修訂草案征求意見(jiàn)）。征求意見(jiàn)截止日期：2020年8月16日。

一、修改的必要性和起草過(guò)程

行政處罰是行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，保障法律、法規(guī)貫徹施行的重要手段。現(xiàn)行行政處罰法于1996年由第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)，2009年和2017年先后兩次作了個(gè)別條文修改，對(duì)行政處罰的種類(lèi)、設(shè)定和實(shí)施作了基本規(guī)定。該法頒布施行以來(lái)，對(duì)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政理念，依法懲處各類(lèi)行政違法行為，推動(dòng)解決亂處罰問(wèn)題，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，執(zhí)法實(shí)踐中也提出了一些新問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面依法治國(guó)，深化行政執(zhí)法體制改革，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制；完善行政執(zhí)法程序，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。為貫徹落實(shí)黨中央重大改革決策部署，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，完善行政處罰制度，解決執(zhí)法實(shí)踐中遇到的突出問(wèn)題，有必要修改行政處罰法。

黨的十八大以來(lái)，先后有近兩百名全國(guó)人大代表、政協(xié)委員提出修改行政處罰法的議案、建議和提案，有關(guān)方面也陸續(xù)提出修改行政處罰法的意見(jiàn)和建議。行政處罰法修改列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。法制工作委員會(huì)于2018年啟動(dòng)行政處罰法的修改工作，先后到北京、江西、廣東、內(nèi)蒙古、天津、河南等地進(jìn)行調(diào)研，多次召開(kāi)國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方人大、政府法制機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者、律師和企業(yè)座談會(huì)，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議。通過(guò)上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)走訪基層執(zhí)法部門(mén)了解實(shí)際情況，委托部分國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方人大、基層立法聯(lián)系點(diǎn)收集法律實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題。通過(guò)課題委托、專(zhuān)題研究等方式，認(rèn)真研究相關(guān)問(wèn)題。在廣泛征求意見(jiàn)和深入研究的基礎(chǔ)上，2019年10月形成修改草案征求意見(jiàn)稿，書(shū)面征求國(guó)務(wù)院部門(mén)、31個(gè)?。▍^(qū)、市）和部分設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)，以及基層立法聯(lián)系點(diǎn)、部分高等院校、科研單位的意見(jiàn)。召開(kāi)座談會(huì)，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取部分省、直轄市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)同志意見(jiàn)。2020年1月，分別召開(kāi)中央政法委、中央改革辦、中央依法治國(guó)辦、中央編辦以及部分國(guó)務(wù)院部門(mén)、法院系統(tǒng)同志參加的座談會(huì)，再次征求意見(jiàn)。根據(jù)各方面意見(jiàn)，對(duì)征求意見(jiàn)稿進(jìn)一步修改完善，形成了行政處罰法修訂草案。

二、修改的指導(dǎo)思想和主要考慮

修改工作堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，全面貫徹習(xí)近平總書(shū)記全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略，適應(yīng)推進(jìn)全面依法治國(guó)的需要，落實(shí)完善行政執(zhí)法體制、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的改革要求，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

根據(jù)各方面意見(jiàn)，修改工作把握以下幾點(diǎn)：一是貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，體現(xiàn)和鞏固行政執(zhí)法領(lǐng)域中取得的重大改革成果。二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，適應(yīng)實(shí)踐需要，擴(kuò)大地方的行政處罰設(shè)定權(quán)限，加大重點(diǎn)領(lǐng)域行政處罰力度。三是堅(jiān)持權(quán)由法定的法治原則，增加綜合行政執(zhí)法，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，完善行政處罰程序，嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任，更好地保障嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。四是把握通用性，從行政處罰法是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展和完善行政處罰的實(shí)體和程序規(guī)則，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰提供基本遵循。

三、修改的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于行政處罰的定義和種類(lèi)

現(xiàn)行行政處罰法第八條列舉了七項(xiàng)行政處罰種類(lèi)。一些意見(jiàn)反映，行政處罰法未對(duì)行政處罰進(jìn)行界定，所列舉的處罰種類(lèi)較少，不利于行政執(zhí)法實(shí)踐和法律的實(shí)施。據(jù)此，作以下修改：一是增加行政處罰的定義，明確行政處罰是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以依法減損權(quán)利或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。二是將現(xiàn)行單行法律、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定，行政執(zhí)法實(shí)踐中常用的行政處罰種類(lèi)納入本法，增加規(guī)定通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、不得申請(qǐng)行政許可、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)、責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為等行政處罰種類(lèi)。（修訂草案第二條、第九條）

（二）關(guān)于地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限

現(xiàn)行行政處罰法第十一條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。”“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”多年來(lái)，一些地方人大同志反映，現(xiàn)行行政處罰法中有關(guān)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)定限制過(guò)嚴(yán)，地方保障法律法規(guī)實(shí)施的手段受限，建議擴(kuò)大地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限。為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，增加規(guī)定：地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出說(shuō)明。（修訂草案第十二條第三款）

（三）關(guān)于行政處罰實(shí)施主體

根據(jù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和行政執(zhí)法體制改革要求，明確綜合行政執(zhí)法的法律地位，增加規(guī)定：國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰。同時(shí)，根據(jù)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革要求，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，增加規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級(jí)人民政府部門(mén)的部分行政處罰權(quán)。（修訂草案第十七條第一款、第二十二條第二款）

（四）關(guān)于行政處罰的適用

經(jīng)過(guò)多年的執(zhí)法實(shí)踐，行政處罰的適用規(guī)則不斷發(fā)展完善，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，作以下補(bǔ)充完善：一是明確行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，有違法所得的，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。二是規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使，完善從輕、減輕的法定情形，增加規(guī)定當(dāng)事人有證據(jù)證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰，法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定；行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)。三是加大重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，涉及公民生命健康安全的違法行為的追責(zé)期限由兩年延長(zhǎng)至五年。四是增加“從舊兼從輕”適用規(guī)則，行政處罰的依據(jù)適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，但是新的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定更有利于當(dāng)事人的，適用新的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。五是完善行政處罰決定無(wú)效制度，行政處罰沒(méi)有法定依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無(wú)效；不遵守法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無(wú)效。六是明確行政處罰證據(jù)種類(lèi)和適用規(guī)則，規(guī)定證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。七是進(jìn)一步明確適用范圍，外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。（修訂草案第二十六條、第三十條、第三十一條、第三十三條第一款、第三十四條、第三十五條、第四十三條、第七十九條）

（五）關(guān)于行政處罰的程序

為推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，鞏固行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度“三項(xiàng)制度”改革成果，進(jìn)一步完善行政處罰程序，作以下修改：一是明確公示要求，增加規(guī)定行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示；行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)。二是體現(xiàn)全程記錄，增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存。三是細(xì)化法制審核程序，列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的不得作出行政處罰決定。四是規(guī)范非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保設(shè)置合理、標(biāo)準(zhǔn)合格、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，并對(duì)記錄內(nèi)容和方便當(dāng)事人查詢(xún)作出相應(yīng)規(guī)定。五是進(jìn)一步完善回避制度，細(xì)化回避情形，明確對(duì)回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)依法審查，但不停止調(diào)查或者實(shí)施行政處罰。六是增加規(guī)定發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法從重處罰，并可以簡(jiǎn)化程序。七是適應(yīng)行政執(zhí)法實(shí)際需要，將適用簡(jiǎn)易程序的罰款數(shù)額由五十元以下和一千元以下，分別提高至二百元以下和三千元以下。八是增加立案程序，除當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)立案。九是完善聽(tīng)證程序，擴(kuò)大適用范圍，適當(dāng)延長(zhǎng)申請(qǐng)期限，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合聽(tīng)證筆錄作出決定。（修訂草案第三十六條、第三十八條、第四十條、第四十四條、第四十五條第一款、第四十六條、第四十七條、第五十條第二款、第五十四條第三款、第五十八條、第五十九條、第六十條）

（六）關(guān)于行政處罰的執(zhí)行

為保障行政處罰決定的依法履行，補(bǔ)充完善執(zhí)行制度，作以下修改：一是適應(yīng)行政執(zhí)法實(shí)際需要，將行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款數(shù)額由二十元以下提高至一百元以下。二是與行政強(qiáng)制法相銜接，完善行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行程序，規(guī)定當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。三是明確行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計(jì)算。四是明確當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，加處罰款的數(shù)額在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不予計(jì)算。（修訂草案第六十三條、第六十七條、第六十八條第二款）

（七）關(guān)于執(zhí)法監(jiān)督

為貫徹落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對(duì)行政處罰行為的監(jiān)督，作以下修改：一是增加規(guī)定罰款、沒(méi)收違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物拍賣(mài)的款項(xiàng)，不得同作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評(píng)直接或者變相掛鉤。二是增加規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開(kāi)展行政執(zhí)法評(píng)議、考核，加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實(shí)施。（修訂草案第六十九條第三款、第七十條第一款）

此外，修訂草案對(duì)管轄、行政執(zhí)法協(xié)助、行政執(zhí)法資格等規(guī)定也作了補(bǔ)充完善。